國(guó)家賠償法修改如何確保救濟(jì)立法初衷

　　編者按

　　十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議將于10月27日至31日在北京舉行。會(huì)上，國(guó)家賠償法修正案草案將繼續(xù)接受審議。

　　國(guó)家賠償法自實(shí)施以來(lái)一直備受社會(huì)關(guān)注。在修正案草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，更是引起了一場(chǎng)熱烈的討論。最受公眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)是———國(guó)家賠償法在實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)榕c錯(cuò)案追究、執(zhí)法責(zé)任相掛鉤，強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償?shù)淖穬斬?zé)任，使得國(guó)家賠償法似乎成了一部責(zé)任追究法，從而導(dǎo)致受益面過(guò)窄。有數(shù)據(jù)為證：14年來(lái)，獲賠案例僅占申請(qǐng)數(shù)的三分之一。

　　有識(shí)之士認(rèn)為，國(guó)家賠償法修改最根本的變化應(yīng)該體現(xiàn)在立法指導(dǎo)思想上，應(yīng)把對(duì)受害人合法權(quán)益的保護(hù)救濟(jì)放在首位，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為的合法和違法評(píng)價(jià)不是國(guó)家賠償法的應(yīng)有之義。

　　專(zhuān)家建議

　　□用結(jié)果責(zé)任原則來(lái)確定刑事賠償最基本原則

　　□對(duì)公檢法司的錯(cuò)案追究制應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的限制

　　□政績(jī)考核晉升提拔不與內(nèi)部責(zé)任追究制掛鉤

　　國(guó)家賠償法發(fā)展歷程

　　-1986年，有關(guān)機(jī)構(gòu)在行政訴訟法制定后，開(kāi)始研究起草國(guó)家賠償法。

　　-1994年4月，國(guó)家賠償法草案擬定；5月，獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。

　　-1995年1月1日起，國(guó)家賠償法開(kāi)始實(shí)施。

　　-在2008年全國(guó)人大常委會(huì)安排審議的的20件法律草案中，國(guó)家賠償法位列其中，這成為國(guó)家賠償法14年來(lái)的第一次修訂。

　　-2009年6月22日，國(guó)家賠償法修正案草案進(jìn)入“二審”。

　　備受關(guān)注的國(guó)家賠償法修正案草案將在10月27日召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上繼續(xù)審議。在此之前，國(guó)家賠償法修正案草案已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議。

　　據(jù)了解，國(guó)家賠償法于1995年1月1日開(kāi)始實(shí)施，當(dāng)時(shí)曾被譽(yù)為“中國(guó)法制建設(shè)的里程碑”。這部法律雖然只有短短35個(gè)條文，但在立法領(lǐng)域和實(shí)踐層面都產(chǎn)生了很大的影響。不少老百姓因此獲得了賠償：最新的案例是在一個(gè)多月前，海南省海口市青年吳建偉被廣州警方錯(cuò)拘一事，最終按照國(guó)家賠償法進(jìn)行一定數(shù)額賠償了結(jié)；今年8月，“曹縣帖案”發(fā)帖青年段磊也領(lǐng)取了國(guó)家賠償款16798.5元。

　　再往前追溯，“湖北佘祥林案”和“河南郝金安案”堪稱(chēng)國(guó)家賠償法實(shí)施近15年來(lái)最有名的案例：蒙冤入獄10年、2005年才重獲自由的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，終獲25.69萬(wàn)元賠償金；被判死緩蒙冤10年、再審無(wú)罪釋放的河南農(nóng)民郝金安最終則獲得了70多萬(wàn)元的賠償金。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，若沒(méi)有國(guó)家賠償法，他們不可能拿到那么多的賠償金。

　　但另一方面，由于諸多復(fù)雜因素的存在，錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，無(wú)辜受害人若想獲得國(guó)家賠償，其遇到的困難往往超出人們的想象。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：14年來(lái)，國(guó)家賠償落到實(shí)處的金額僅6.8億元，獲賠的案例僅占申請(qǐng)數(shù)的三分之一。近年來(lái)發(fā)生的幾起具有廣泛影響的案件，更是讓修改國(guó)家賠償法的呼聲日益強(qiáng)烈。

　　“經(jīng)過(guò)兩次審議，草案已經(jīng)吸收了專(zhuān)家們的大量意見(jiàn)。但是這些修改還不‘解渴’。”近日，國(guó)內(nèi)權(quán)威法律學(xué)者在對(duì)修正案草案進(jìn)行研討時(shí)，對(duì)于“如何切實(shí)救濟(jì)受害人”這一問(wèn)題提出了獨(dú)到的見(jiàn)解。

　　修正案草案去掉了“違法”二字

　　據(jù)公開(kāi)報(bào)道，修正案草案二次審議稿規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”，刪除了原來(lái)規(guī)定中的“違法”二字。

　　“這是新的草案最重大的變化。把‘違法’二字去掉，變成了不以違法為原則。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，這意味著不管辦案機(jī)關(guān)有錯(cuò)沒(méi)錯(cuò)，違法不違法，只看結(jié)果———即受害人受到了不應(yīng)當(dāng)受到的對(duì)待，沒(méi)有證據(jù)證明他是有罪的人，而他卻被羈押了，他就有權(quán)利請(qǐng)求賠償。

　　“這個(gè)方向是對(duì)的，解決了長(zhǎng)期以來(lái)我們?cè)谟绣e(cuò)沒(méi)錯(cuò)、違不違法上的爭(zhēng)論，這就等于認(rèn)可了用結(jié)果責(zé)任原則來(lái)確定刑事賠償最基本的原則。”馬懷德說(shuō)。

　　馬懷德當(dāng)年曾參與國(guó)家賠償法的起草工作。在國(guó)家賠償法修改正式進(jìn)入立法程序之前，他又以專(zhuān)家身份出席了全國(guó)人大常委會(huì)法工委召開(kāi)的國(guó)家賠償法修改專(zhuān)家座談會(huì)。

　　據(jù)馬懷德透露，當(dāng)年起草國(guó)家賠償法時(shí)，很多參與者都有這樣的擔(dān)心：這部法律會(huì)不會(huì)變成嚴(yán)厲追究有關(guān)部門(mén)各自責(zé)任的一部法律？

　　他認(rèn)為，“如果正確地將國(guó)家賠償定位于國(guó)家救濟(jì)法或者是損害救濟(jì)法，而不是責(zé)任追究法，就能夠解決立法之初擔(dān)心的問(wèn)題”。

　　而據(jù)記者了解，國(guó)家賠償法實(shí)施以來(lái)，由于強(qiáng)調(diào)把國(guó)家賠償和錯(cuò)案追究、執(zhí)法責(zé)任相掛鉤，強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償?shù)淖穬斬?zé)任，結(jié)果就出現(xiàn)了很多本來(lái)愿意賠償、打算賠償?shù)陌讣�，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)最終不愿意賠償了。他們害怕賠償之后會(huì)危及自己的“烏紗帽”，影響自己的政績(jī)。

　　“你的第一要?jiǎng)?wù)是要救濟(jì)受害人，內(nèi)部的監(jiān)督制約可以把它作為一個(gè)權(quán)重非常小的參考，但是絕對(duì)不能把它變成一個(gè)政績(jī)考核、執(zhí)法責(zé)任追究以及晉升提拔的依據(jù)。”馬懷德說(shuō)，“一旦把它變成依據(jù)了，就等于堵住了給受害人救濟(jì)的惟一渠道。”

　　最典型的案例莫過(guò)于“湖北熊萬(wàn)倫案”。

　　17年前，湖北仙桃人熊萬(wàn)倫的妻子被害，熊萬(wàn)倫被當(dāng)成犯罪嫌疑人逮捕。檢察院曾以涉嫌故意殺人罪提起公訴，均因事實(shí)不清、證據(jù)不足多次退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，最終經(jīng)荊州市中級(jí)人民法院裁定準(zhǔn)許撤回起訴，但熊萬(wàn)倫一直被關(guān)押近8年之久未做任何處理。

　　2000年1月，仙桃市公安局決定對(duì)熊萬(wàn)倫取保候?qū)彙Ｍ��?2月11日因?yàn)槠跐M，熊萬(wàn)倫被解除取保候?qū)彙?/p>

　　此后，熊萬(wàn)倫屢屢遞交刑事確認(rèn)申訴書(shū)以請(qǐng)求有關(guān)部門(mén)對(duì)其關(guān)押近8年給予國(guó)家賠償。時(shí)至今日，9年時(shí)光已過(guò)去，熊萬(wàn)倫還在期盼著。

　　將國(guó)家賠償法定位于國(guó)家救濟(jì)法

　　2004年，一個(gè)由專(zhuān)家學(xué)者組成的課題組歷時(shí)5個(gè)月，對(duì)全國(guó)6省市實(shí)施國(guó)家賠償法的情況進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中存在這樣的普遍現(xiàn)象：受害人合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的救濟(jì)。

　　記者從權(quán)威渠道獲悉了這樣一起案例：

　　1983年9月9日，河北省定州市西城鄉(xiāng)南町村村民李志平因鄰村發(fā)生一起入室殺人案，被當(dāng)?shù)毓�安局以涉嫌故意殺人為由刑事拘留�?/p>

　　此后，李志平兩次被保定地區(qū)(現(xiàn)為保定市)中級(jí)人民法院判處死刑，河北省高級(jí)人民法院以殺人證據(jù)不足，兩次撤銷(xiāo)原判發(fā)回重審。

　　2006年7月6日，李志平收到解除取保候?qū)弿?qiáng)制措施答復(fù)書(shū)。

　　解除取保候?qū)弿?qiáng)制措施后，李志平向定州市公安局遞交了撤銷(xiāo)故意殺人一案的申請(qǐng)書(shū)。這些年來(lái)，他多次請(qǐng)求撤銷(xiāo)其故意殺人案，得到的答復(fù)是經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)才能撤案。

　　記者日前聯(lián)系到李志平的法律援助律師詢問(wèn)近況。這位律師告訴記者，十多天前李志平打來(lái)電話說(shuō)，他找到有關(guān)部門(mén)討說(shuō)法，還是沒(méi)任何下文。

　　“目前在司法實(shí)踐中撤銷(xiāo)案件有這樣一個(gè)問(wèn)題，即一部分案件辦案機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的偵查，采取了種種措施，其中包括拘留和逮捕措施，但是沒(méi)有達(dá)到移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的條件，又不作出撤銷(xiāo)案件的決定。”中國(guó)政法大學(xué)教授顧永忠在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，“不撤銷(xiāo)案件造成的后果顯而易見(jiàn)：一是當(dāng)事人無(wú)法去除犯罪嫌疑人的身份；二是當(dāng)事人無(wú)法申請(qǐng)獲得國(guó)家賠償。”

　　對(duì)此，馬懷德給出的建議是：取消錯(cuò)案追究制，一案一案地分析處理。如果實(shí)行錯(cuò)案追究制就一定要進(jìn)行嚴(yán)格地限制，要把錯(cuò)案追究制的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行非常嚴(yán)格的界定，絕對(duì)不能跟是否賠償、賠償多少、賠償次數(shù)掛鉤。

　　馬懷德說(shuō)：“這兩點(diǎn)如果做到，我們就可以防止國(guó)家賠償法淪為責(zé)任追究法，可以保證國(guó)家賠償法的救濟(jì)性”。

　　把相對(duì)不起訴排除在賠償之外

　　不起訴是人民檢察院基于控訴職能和法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要權(quán)力，其目的是通過(guò)人民檢察院對(duì)偵查終結(jié)的案件進(jìn)行審查，將不符合起訴條件的案件不移交法院審判，從而提高訴訟效率，節(jié)約司法資源，保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

　　在我國(guó)刑事訴訟法中，關(guān)于不起訴的范圍界定有3種情形：即法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴。法定不起訴又稱(chēng)絕對(duì)不起訴；酌定不起訴，又稱(chēng)相對(duì)不起訴或輕罪不起訴；存疑不起訴又稱(chēng)證據(jù)不足不起訴。

　　顧永忠認(rèn)為，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出相對(duì)不起訴決定時(shí)，從法律上講，案情已經(jīng)構(gòu)罪，只是因?yàn)榉缸镙p微，不需要判處刑罰，依法免于處罰才作出不起訴決定。這種不起訴顯然不能說(shuō)明原來(lái)拘留他逮捕他錯(cuò)了，這就不應(yīng)賠。

　　顧永忠說(shuō)，他看到草案二次審議稿在第十九條“屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”的第四款里這樣寫(xiě)道：“依照刑事訴訟法的規(guī)定作出撤銷(xiāo)案件、不起訴決定，不予追究刑事責(zé)任，但基于同一違法事實(shí)，依法受到行政處罰或者處分的”。

　　顧永忠認(rèn)為這一款的擬定尚不周?chē)?yán)。“如果國(guó)家沒(méi)有給予行政處罰而檢察機(jī)關(guān)卻作出相對(duì)不起訴決定，那怎么辦？”

　　據(jù)顧永忠介紹，我國(guó)司法實(shí)踐中有些案件就是這樣———檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定時(shí)，并不再作一個(gè)行政處罰或處分。他的擔(dān)心在于：如果不把這類(lèi)案件完全排除在賠償之外，檢察機(jī)關(guān)若想規(guī)避?chē)?guó)家賠償，就有可能還要加以處分和處罰。

　　“我個(gè)人認(rèn)為，相對(duì)不起訴就不應(yīng)當(dāng)賠償，不論給沒(méi)給行政處分或處罰，只要作出相對(duì)不起訴，那就不應(yīng)當(dāng)處罰。但是，這要有一個(gè)前提，即相對(duì)不起訴必須是本人同意的。”

　　在顧永忠看來(lái)，這個(gè)前提的理由是：因?yàn)橥�意相�?duì)不起訴，等于當(dāng)事人事實(shí)上認(rèn)識(shí)到原來(lái)的行為是有罪的，并且接受了國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)他作出不追究刑事責(zé)任的不起訴決定。同意相對(duì)不起訴，就意味著他無(wú)權(quán)或放棄了申請(qǐng)賠償決定這樣的要求。(本報(bào)記者 杜萌)