10月27日，關于修改國家賠償法的決定草案(以下簡稱決定草案)提交十一屆全國人大常委會第十一次會議審議，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示:“如果意見比較一致，作進一步修改后，由本次常委會審議通過。”但是，在10月31日下午的全體會議上，決定草案沒有交付表決。

　　國家賠償法已經實施了14年，1995年出臺時被譽為“中國法治建設的里程碑”，成為國家尊重和保障人權的重要體現。2008年10月，國家賠償法修正案(草案)首次提請十一屆全國人大常委會審議，本次是第三次提交審議。

　　在10月31日全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會辦公廳新聞局巡視員、副局長何紹仁透露，決定草案未提交表決的原因是，在審議中，一些常委會組成人員對草案的有些規(guī)定，如“賠償原則”和“賠償程序”等方面的規(guī)定，提出了一些不同的意見，經全國人大常委會委員長會議決定，關于修改國家賠償法的決定草案擬繼續(xù)深入研究、修改。

　　記者在采訪中發(fā)現，決定草案尚有三大焦點問題需要解決。

　　A 焦點一：新增免責條款保留還是刪除

　　胥敬祥，河南省鹿邑縣楊湖口鄉(xiāng)閆胥莊農民，從1992年起，在幾乎沒有任何有效證據的情況下，他被錯捕、錯判，含冤入獄13年，于2005年3月15日被無罪釋放。2005年6月，他提出了國家賠償申請，最終卻沒有得到任何賠償。對此，中國人民大學學者劉品新曾評論說，現行國家賠償法給司法機關“規(guī)避責任”留出了太大的空間。

　　學者所詬病的，其實是在國家賠償法中居于核心地位的賠償原則———“歸責原則”，即國家承擔賠償責任的根據。因為現行國家賠償法第二條第一款規(guī)定:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”這一規(guī)定中的“違法”二字，決定了我國國家賠償的基本原則為“違法歸責原則”。據此，即便胥敬祥案的結果錯了，但是如果司法機關能證明自己辦案的法律程序沒有錯，胥敬祥便得不到國家賠償。

　　讓學者欣喜的是，決定草案把“違法”二字去掉了。決定草案將原法條修改為“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”。“這就等于認可了‘結果責任原則’。”中國政法大學教授馬懷德表示，這意味著不管辦案機關有錯沒錯，違法不違法，受害人只要受到了不應當受到的對待，就有權利請求賠償。

　　對此，委員們也有不同意見。本次分組審議中，周聲濤委員表示，在一般情況下，可以利用國家賠償法進行賠償。但是在處理突發(fā)事件、群體性事件和嚴重打砸搶燒事件時，為了平息事態(tài)，維護社會穩(wěn)定、國家安全，在緊急情況下，“該抓的抓了，抓了以后，通過甄別，該放的就放”，對此，“適用國家賠償法，操作起來有難度”。

　　記者注意到，決定草案第十九條規(guī)定了七項免責情形，其中第四項是新增的一項，即依照刑事訴訟法的規(guī)定采取拘留、逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴、不予追究刑事責任，但基于同一違法事實，依法受到行政處罰或者處分的，國家不承擔賠償責任。

　　“我認為這既談了刑事處罰，又談了行政處罰，完全是兩回事。這樣規(guī)定的話，可能會使有些機關免責。”嚴以新委員直言不諱:“這是一個矛盾，建議刪除這一項。”

　　B 焦點二：賠償范圍應否擴大

　　日前發(fā)生在上海等地的“釣魚執(zhí)法”事件備受公眾關注。在分組審議時，陳秀榕委員建議，在本法中加入可對“釣魚式執(zhí)法”等不正當取證的行政行為提出國家賠償的規(guī)定，以嚴格控制類似不正當行政行為在一般行政事件中的濫用。

　　最高立法機關關注民生，緊扣社會熱點，不止于對“釣魚執(zhí)法”的關注。今年初發(fā)生的“躲貓貓”事件也引起了委員們的深思。

　　記者看到，決定草案新增規(guī)定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時，以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，受害人有取得賠償的權利。草案三審稿還將“看守所”也納入了賠償義務機關范圍。相關條文修改后，刑事賠償的賠償義務機關由原來的“行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權的機關”變?yōu)椤靶惺箓刹椤�檢察、審判職權的機關以及看守所、監(jiān)獄管理機關”。

　　在本次常委會審議期間，也有學者對“看守所”列為賠償義務機關有不同看法，中國人民大學法學院講師王貴松表示，無論從看守所的主管機關(公安機關)還是從其自身職責上來看，將其認為是現行國家賠償法的賠償義務機關都是順理成章的，沒有必要再“納入”，這一修改屬于“可改可不改的內容”。

　　在國家賠償法實施的14年里，“國家賠償的范圍過窄”，受到的指責較多。草案三審過程中，有部分委員針對“賠償范圍”進一步提出了建議。

　　“對受到傷害的進行經濟賠償是可以的，但是對于死亡的也一樣給予經濟賠償，我認為值得推敲。”楊永良委員認為，修改后的行政賠償的范圍中，5項里面有3項都涉及“死亡”，如第三項便是“以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”。如果打死人以后給點錢就完了，相當于“花錢買命”，往往會造成負面的社會影響。他建議對“死亡”這兩個字給予慎重考慮。

　　另一項“擴大國家賠償范圍”的規(guī)定，體現了最高立法機關的人文情懷，即草案明確列入的“精神損害賠償”。草案一審稿、二審稿和決定草案均規(guī)定，致人精神損害的，應當在侵權行為影響范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉;造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。

　　在草案二審期間，何曄暉、姜興長、范徐麗泰等委員認為，草案的這一規(guī)定較原則，隨意性大，操作性差，法官的自由裁量與當事人的請求之間存在扯皮空間，建議對精神損害賠償予以細化，進一步明確具體計算標準。

　　在10月27日決定草案提請審議時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示，對于精神損害賠償的標準問題，法律委員會經同有關部門和法律專家反復研究認為，考慮到國家賠償案件情況千差萬別，非常復雜，對精神損害賠償的標準，“在實踐經驗不足的情況下，不宜在法律中作出具體規(guī)定，可在司法實踐中根據案件的具體情況由司法解釋予以明確”。

　　C 焦點三：賠償程序的法律性質有待明確

　　“現有的國家賠償程序不合理，因為需要賠償義務機關‘自證其罪’。”11月1日國家行政學院教授楊小軍在接受記者采訪時表示，現行的國家賠償法規(guī)定的賠償程序，要求侵害單位自己承認侵害行為，并出具書面文字，再進行賠償，這就相當于要國家機關“自己打自己耳光”，實在太難了。老百姓不得不反復申訴、反復上訪。

　　優(yōu)化賠償程序，是各方的共同期待，決定草案為此作出了最新修改。10月27日，洪虎介紹，為保證賠償委員會公正處理賠償請求，進一步完善相關程序，經研究，法律委員會建議對刑事賠償程序作如下修改:增加規(guī)定人民法院賠償委員會可以組織賠償請求人和賠償義務機關進行質證;將賠償委員會處理疑難、復雜、重大賠償案件可以延長的期限由一個月修改為三個月;將人民法院賠償委員會由三至七名審判員組成，修改為“由人民法院三名以上審判員組成”;增加規(guī)定賠償義務機關認為賠償委員會的決定確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴，上一級人民法院賠償委員會如發(fā)現賠償決定違反本法規(guī)定，可以直接審查并作出決定。

　　記者看到，決定草案還新增規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定，發(fā)現違反本法規(guī)定的，應當向同級人民法院賠償委員會提出意見，同級人民法院賠償委員會應當在兩個月內重新審查并依法作出決定。”

　　呂薇委員贊同草案的這一修改，她認為，賦予檢察機關對法院賠償委員會進行監(jiān)督的權力，“對解決法院‘既當運動員、又當裁判員’的問題，對更好地保護當事人的合法權益具有重要意義。”全國人大內務司法委員會委員戴玉忠也告訴記者:“這一規(guī)定體現了憲法確立的檢察機關是法律監(jiān)督機關的地位，有利于保障當事人的合法權利，是新確立的刑事賠償救濟方式。”

　　呂薇建議草案賦予檢察機關必要的監(jiān)督措施和手段，即在草案第三十條再增加一款:“人民檢察院依照前款規(guī)定履行職責，有權調查有關情況，調取案卷等有關材料”。

　　不過，在分組審議中，對決定草案現有的賠償程序方面的規(guī)定，有委員提出了不同建議。“現在的賠償決定程序在法律性質上不是很清楚。”姜興長委員說，根據現行規(guī)定，法院的賠償委員會采取的是決定程序，而不是審判程序，這就帶來三個問題:決定程序不是公開進行的，缺乏公信力;沒有雙方當事人的意見和辯論，當事人的訴權不能完全保障和實現;決定程序實行一決終局制，而不是兩審終審制，如果決定有失公平，當事人不大可能獲得及時有效的救濟。

　　姜興長進一步建議，在法院設立專門的國家賠償審判機構(如國家賠償審判庭)，把國家賠償案件作為一類法律糾紛案件，通過訴訟程序來審理和判決，并入統(tǒng)一的訴訟程序和審級制度系統(tǒng)之中。

　　“大家認為賠償的程序還是比較繁雜，賠償時間大概要9個月。在實踐中，一個賠償案件走下來可能要1至2年。建議更多從人文關懷方面加以考慮，在時間和程序上予以縮短和簡化。”分組審議時，列席本次常委會的全國人大代表周家貴表示。

　　關于舉證責任，陳秀榕委員說:“鑒于國家賠償案件雙方為公民和國家機關，處于不對等地位，建議將主要舉證責任由賠償義務機關承擔。”

　　此外，賠償經費問題也是委員們考慮較多的，李傳卿、汪光燾等委員都表示，草案規(guī)定的“賠償費用列入各級財政預算，并由國務院制定具體辦法”很好，為了保障法律的規(guī)定能夠落實，建議國務院盡快出臺辦法。李傳卿委員還建議，要特別注意對賠償費用的預算作出強制性規(guī)定，增加預算的剛性要求，同時明確要接受同級人大常委會的監(jiān)督，“否則，經費不保證，賠償就會成為一句空話，很難取信于民”。（鄭赫南）