政府采購中心被“重組”進資源交易中心

　　專家稱是一種行政改革動向

　　□實習記者王濤本報記者劉振冬

　　近期，一些省地試點將政府采購中心與土地出讓、資源讓渡、國有資產(chǎn)交易、醫(yī)藥配送等公共產(chǎn)權(quán)交易中心“重組”為資源交易中心或公共服務(wù)平臺，名稱上的政府采購中心正在悄無聲息地消失。

　　“這是一種值得鼓勵和推廣的行政改革動向，是從本質(zhì)上開展公共利益的保障，符合政府采購設(shè)立的最初本意和本質(zhì)。”近年一直致力于政府采購、公共交易等領(lǐng)域研究的北京物資學(xué)院商學(xué)院教授倪東生肯定地說。

　　他提出，每個單位、每個人都在諸多的法律框架下生活或工作，不能以單一的法律形式約束存在形式，應(yīng)該就其職能本質(zhì)開展組織設(shè)計。結(jié)合國內(nèi)外的情況，我國應(yīng)建立國家層面的統(tǒng)一的公共交易委員會，這不僅是中國特色的社會主義的有力實踐，也是世界發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗。

　　國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇此前也對上述現(xiàn)象做過相關(guān)調(diào)研，他分析說，之所以一些地方的政府集中采購機構(gòu)能夠與產(chǎn)權(quán)交易平臺、土地交易平臺等“重組”為一個資源交易平臺或公共服務(wù)平臺，一個很直接的驅(qū)動因素是當?shù)卣�府集中采購、建設(shè)工程、土地及產(chǎn)權(quán)等交易的額度都比較小。“交易量小了，與此相關(guān)的各部門可能就更容易放棄一些‘利益’。”

　　的確，“政府采購的公正要求一致性、正確性、代表性、避免偏見、修正性和道德原則。”倪東生說，在實踐中，政府采購有一個法來規(guī)范，公共工程執(zhí)行有另外一個法來規(guī)范，國有資源、國有資產(chǎn)、公共衛(wèi)生等等又有另一套所謂的“陽光”政策。涉“公”交易變成部門體現(xiàn)有所作為的“道場”，缺少科學(xué)性、系統(tǒng)性、社會性、整體性，缺少“一把手”的政治作為。“陽光分散后，就會有瘴氣！”

　　倪東生認為，目前的公共資源交易中心強化了集中采購機構(gòu)，是招投標交易方式的加強和鞏固。“站在部門利益之上，更應(yīng)該談到的是公權(quán)、公共利益。它包括的種類很多，每個部門應(yīng)該將權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)，學(xué)習香港、新加坡、韓國以及更發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗。”

　　《政府采購法》第16條、第18條規(guī)定，集中采購機構(gòu)是采購代理機構(gòu)，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理。集中采購代理機構(gòu)是法定的代理機構(gòu)。

　　因此，有人提出疑問：這樣的“重組”是否意味著集中采購機構(gòu)的消解，從而違反了《政府采購法》？

　　對此，財政部財政科學(xué)研究所綜合政策研究室主任馬曉玲說，認定是否違法是一件非常嚴肅的事情，任何事實都不能模棱兩可，要分析其過去和現(xiàn)在的發(fā)展狀態(tài)和組織架構(gòu)等等一系列問題，而不能僅僅糾結(jié)于其名稱上的變化。

　　趙勇則進一步指出：“顯而易見，上述的‘重組’行為并沒有影響政府集中采購職能的發(fā)揮。”集中采購機構(gòu)在采購法律關(guān)系中，既不是采購物的供應(yīng)者，也不是采購物的使用者。這是一種既要向采購人提供服務(wù)，也要向供應(yīng)商提供服務(wù)，以自身的特殊優(yōu)勢，促成采購交易達成的中介行為。而這樣一個更大意義上的交易平臺，一定程度上，可以將集中采購代理機構(gòu)從采購人代言人的角色中解放出來，為采購人和供應(yīng)商雙方提供公平公允的服務(wù)。

　　觀點

　　集中采購機構(gòu)亟待制度調(diào)整

　　□趙勇

　　根據(jù)《政府采購法》設(shè)立的政府集中采購機構(gòu)，幾年來在提高財政資金的使用效益，維護國家和社會公共利益；規(guī)范政府采購行為，保護政府采購當事人的合法權(quán)益等方面，都發(fā)揮了重大作用。但對于“每個市、自治州以上人民政府可以設(shè)立多少集中采購機構(gòu)”“市、自治州以下人民政府是否可以設(shè)立集中采購機構(gòu)”、“集中采購機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系是怎樣的”、“集中采購機構(gòu)運營的資金由誰承擔”、“集中采購機構(gòu)應(yīng)該具備怎樣的資格和能力”“各類采購機構(gòu)如何劃分采購范圍”等問題《政府采購法》沒有做具體回答。各地區(qū)根據(jù)對政府采購工作的認識和自身的實際情況進行摸索，因而形成了目前集中采購機構(gòu)行政級別不一、隸屬關(guān)系各異、預(yù)算體制不同、采購規(guī)模迥異、采購水平懸殊的尷尬局面。

　　目前，因上述局面而導(dǎo)致的比較突出的問題有：一、集中采購機構(gòu)沒有統(tǒng)一的上級管理部門。與一般采購不同的是，除了實現(xiàn)采購的經(jīng)濟功能，政府采購是一項政策性極強的制度，在我國當前所處的歷史時期承擔著重要而特殊的歷史使命，如宏觀調(diào)控、支持國貨、促進中小企業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等。與此相關(guān)的采購政策和實施細則都在探索嘗試之中。而啟動加入GPA的程序，又給中國的政府采購領(lǐng)域帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，而目前集中采購機構(gòu)這種“有紀律、無(統(tǒng)一)組織”的局面無論對于采購信息的“上傳”還是政策指令的“下達”，無論對于采購過程和結(jié)果質(zhì)量控制還是對于集中采購機構(gòu)的管理和考核都是非常不利的。二、集中采購機構(gòu)數(shù)量過多，使得本應(yīng)集中的采購分散化。目前，市、縣一級設(shè)立集中采購機構(gòu)已成為普遍現(xiàn)象，加上部門集中采購以及社會中介機構(gòu)的“分羹效應(yīng)”，導(dǎo)致雖然我國政府采購的總規(guī)模呈飛速上升趨勢，但是其中由集中采購機構(gòu)完成的采購比例卻在下降。這種現(xiàn)象，不利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，也有損于政府采購政策功能的實現(xiàn)。與此同時，一些財政支出金額較小的地區(qū)設(shè)立集中采購機構(gòu)，導(dǎo)致了資金浪費、人員冗余、效率低下等問題。三、集中采購機構(gòu)的管理水平參差不齊。集中采購機構(gòu)的上級單位不同，經(jīng)費來源不同，管理模式不同，人員素質(zhì)不同，對政府采購工作的認識也不同。這種狀況，影響的不僅僅是政府采購的效率和效益，因為它們相同和相似的名稱和承擔的工作，會導(dǎo)致由于個別采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力或職業(yè)道德問題而帶來的工作失誤或違法犯罪現(xiàn)象，而影響全社會對政府采購工作的整體評價，破壞政府采購的公信力和執(zhí)行環(huán)境。

　　面對種種問題，很多地方政府都在做著積極的探索工作，一些地區(qū)，尤其是原本交易量不足的縣、市，將集中采購機構(gòu)撤并，將政府采購中心與產(chǎn)權(quán)交易中心等“重組”為資源交易中心或公共服務(wù)平臺。這既可以看作是對政府集中采購機構(gòu)的減員增效的改革實踐，更深層的含義是以此為突破口，打破行業(yè)分割和行政分割的利益格局，為建立建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開公平、廉潔高效的行政管理體制而進行有益的嘗試。

　　當然，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，原有的行政管理格局也有很大差別。對于政府集中采購機構(gòu)的下一步發(fā)展，在短時間內(nèi)，還看不到一個放之四海而皆準的解決方案。在制度安排方面，筆者期待著以下方面的調(diào)整和完善：

　　盡快出臺政府集中采購機構(gòu)管理辦法。其中一項重要內(nèi)容是為政府集中采購機構(gòu)的設(shè)立劃定標準，對采購規(guī)模、合同數(shù)量、人員數(shù)量和資格等方面做出規(guī)定，對達不到標準的集中采購機構(gòu)應(yīng)予以撤銷。

　　統(tǒng)一集中采購機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系。可以由同級人民政府管理，讓其“回歸”財政部門管理也并非不可考慮。盡管“管采分離”已經(jīng)得到了非常廣泛的認同，筆者對其理論基礎(chǔ)和實踐中的成效還是抱有懷疑態(tài)度。政府采購與部門預(yù)算制度、國庫集中支付制度密切相關(guān)。筆者認為在政府采購中最重要的并不是“管”和“采”的分離問題，而是確保處理爭端爭議的機構(gòu)的獨立性和公正性的問題。如能充分認識到政府采購的重要性，也可設(shè)立全國政府采購委員會，統(tǒng)一歸口管理全國政府采購的相關(guān)工作。

　　統(tǒng)一集中采購機構(gòu)的預(yù)算體制。目前集中采購機構(gòu)主要有全額撥款、自收自支、差額撥款三種預(yù)算體制，各有優(yōu)缺點。應(yīng)當在充分調(diào)研以及統(tǒng)一隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一，并進一步完善對集中采購機構(gòu)的績效評估體系。

　　擴大政府集中采購規(guī)模和比重，對部門集中采購和社會中介采購進行規(guī)范。部門集中采購和社會中介采購是對集中采購制度的削弱。應(yīng)對其范圍進行規(guī)范，對其規(guī)模進行控制。只有這樣，才能充分發(fā)揮政府采購的經(jīng)濟效益、政策功能和社會效益。

　　搞好集中采購機構(gòu)能力建設(shè)，加強政府采購從業(yè)人員的教育和培訓(xùn)。政府采購專業(yè)性、政策性、技術(shù)性很強，對從業(yè)人員的理論水平、實際操作水平和思想道德水平都提出了很高的要求，應(yīng)加強相關(guān)的教育和培訓(xùn)，并逐步推行執(zhí)業(yè)資格制度。

　　以集中采購機構(gòu)改革為突破口，推進公共部門改革。在政府的組織協(xié)調(diào)下，包括土地、國資、礦產(chǎn)、建設(shè)等部門在內(nèi)的涉及交易的公共部門，應(yīng)以社會需求為出發(fā)點，打破條塊分割，對政府治理的理念、原則、結(jié)構(gòu)、行為等進行改革，提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力，為社會和公眾提供經(jīng)濟、高效、規(guī)范、有序、高質(zhì)量的服務(wù)。

　　(作者為國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長)

　　相關(guān)鏈接

　　政府采購法相關(guān)條文

　　第16條集中采購機構(gòu)為采購代表理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。

　　集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。

　　第17條集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應(yīng)當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。

　　第18條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。