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　　《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者 漆菲 發(fā)自北京

　　“國(guó)家已經(jīng)感受到了，海島保護(hù)迫在眉睫。”國(guó)家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞在11月6日在廈門舉辦的國(guó)際海洋周上，向圍堵她的記者們?nèi)缡潜硎尽?/p>

　　與上世紀(jì)九十年代相比，遼寧省海島消失48個(gè)，河北省海島消失60個(gè)，福建省海島消失83個(gè)，海南省海島消失51個(gè)。這些數(shù)字或許可以為中國(guó)海島保護(hù)迫在眉睫的現(xiàn)狀提供一個(gè)注腳。在其他一些國(guó)家潛心“造島”的時(shí)候，中國(guó)的不少島嶼卻因隨意性開發(fā)利用而不斷消失。

　　11月10日，在第十五次全國(guó)海島聯(lián)席會(huì)議上，海洋局相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，中國(guó)的《海島保護(hù)法》“有望于年底出臺(tái)”。隨著最高立法機(jī)關(guān)第一次為保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)而啟動(dòng)的立法工作的展開，中國(guó)的海島保護(hù)與發(fā)展終于踏入了有法可依之路。

　　海島消失影響領(lǐng)海基線

　　中國(guó)海島的隨意性開發(fā)利用活動(dòng)越來越頻繁，致使生態(tài)日益惡化，海島的數(shù)量不斷減少。這些問題正是促成《海島保護(hù)法》起草、提請(qǐng)審議的一個(gè)重要因素。

　　島嶼的消失，除了對(duì)島周邊生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)產(chǎn)量造成危害外，對(duì)中國(guó)海岸線也有影響。廈門大學(xué)南洋研究所教授李金明告訴本報(bào)記者，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，領(lǐng)海從領(lǐng)海基線算起，有12海里的領(lǐng)海，再12海里的毗連區(qū)。領(lǐng)海基線是以靠近本國(guó)的島嶼為基點(diǎn)，很多情況下都在無人島上。“如果這些無人島被破壞，或消失了，那我們這條領(lǐng)海基線就沒地方找了。”

　　不僅如此，一座島嶼，無論大小，只要確定其有所屬，以其為半徑還將確定出周邊200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

　　正因?yàn)樾⌒�島嶼卻關(guān)系龐大的海洋權(quán)益，許多國(guó)家甚至潛心“造島”。據(jù)專家介紹，由于氣候變暖，海平面升高，南太平洋的沖之鳥幾乎要被海水淹沒。日本卻為此花了幾億日元用混凝土、鋼鐵來加固它，就是為了以此來宣稱更大的周邊海權(quán)，甚至可能為日本新增數(shù)十萬平方米的海域。

　　一部法律耗時(shí)六年

　　“中國(guó)《海島保護(hù)法》的出臺(tái)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院邊疆史地研究中心副主任李國(guó)強(qiáng)告訴《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》。

　　據(jù)中國(guó)社科院海洋法專家王翰靈介紹，我國(guó)海洋立法隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的需要而逐步發(fā)展，與國(guó)家整個(gè)法制建設(shè)息息相關(guān)。“我國(guó)有關(guān)海洋的一些基本立法直到上個(gè)世紀(jì)九十年代才得到較快發(fā)展，海島立法的滯后就可想而知了。”

　　1958年9月4日，為了維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的形勢(shì)需要，中國(guó)政府發(fā)表關(guān)于領(lǐng)海的聲明，宣布中華人民共和國(guó)的領(lǐng)海寬度為12海里。這也催生了新中國(guó)第一個(gè)關(guān)于海洋的法律性文件。上世紀(jì)九十年代，我國(guó)才相繼頒布了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等法律法規(guī)。

　　九十年代，我國(guó)政府在全國(guó)海島綜合調(diào)查基礎(chǔ)上，先后開展三批海島開發(fā)、保護(hù)和管理試點(diǎn)。2003年7月，國(guó)家海洋局、民政部和總參謀部聯(lián)合發(fā)布《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》。“但由于它只是部門規(guī)章，缺乏足夠的法律效力和可操作性。地方區(qū)域性的政策位階較低，也難以滿足海島保護(hù)與管理的實(shí)際需要。”李國(guó)強(qiáng)解釋道。

　　2003年11月，全國(guó)人大組成了海島保護(hù)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組。之后，李國(guó)強(qiáng)等一些海洋專家應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)的要求，加入到對(duì)沿海部分島嶼的調(diào)研中，這些工作正是為了起草《海島保護(hù)法》服務(wù)。從起草到如今進(jìn)入最后的收尾階段，整整六年的時(shí)間過去了，李國(guó)強(qiáng)回憶起來，感慨萬千。

　　應(yīng)對(duì)“群龍鬧海”局面

　　如今，于今年6月通過一審的《海島保護(hù)法》終于呼之欲出。該法律草案開宗明義地指出：為了保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)海島自然資源，維護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

　　據(jù)海洋局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此草案規(guī)定無居民海島的所有權(quán)屬于國(guó)家，并規(guī)定建立海島保護(hù)規(guī)劃體系，分類實(shí)施海島保護(hù)，還將建立海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)巡查制度。

　　國(guó)家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞指出，近來甚至興起一股“島主熱”，私自占用和開發(fā)無居民海島的情況加劇，造成國(guó)家海島資源的破壞和資產(chǎn)流失。在幾位受訪專家眼中，這一法律草案最受關(guān)注的內(nèi)容之一，正是解決了無居民海島權(quán)屬不清的問題。中國(guó)作為海洋大國(guó)，500平方米以上的海島有6900多個(gè)，無居民海島占到94%以上。海島保護(hù)法草案的出臺(tái)，將給“島主”們頭上戴上一道“緊箍咒”。

　　另一方面，由于海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成事實(shí)上的“群龍鬧海”局面，各自為政、互相推諉等矛盾長(zhǎng)期存在。“而這部法律比較清晰，誰監(jiān)督、誰負(fù)責(zé)、誰主管都比較明確。”李國(guó)強(qiáng)表示。

　　圍繞《海島保護(hù)法》在海洋專家里引發(fā)了熱烈的討論，而沿海各地則以積極的動(dòng)作提前做出了響應(yīng)。

　　廈門市對(duì)已經(jīng)受到了侵害的海島進(jìn)行恢復(fù)和生態(tài)性的修復(fù)，許多措施甚至吸引了聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的垂青。三亞市則優(yōu)先被列入全國(guó)第二批海島管理試點(diǎn)地區(qū)，如今在此穿過珊瑚礁石壘成的漁村，面朝著更深更遠(yuǎn)的大海，只有輕柔的海浪拍擊聲和風(fēng)的呼嘯，被三亞灣從北面環(huán)抱的這個(gè)島嶼似乎仍停留在未開發(fā)前的狀態(tài)。

　　有助于南海問題解決

　　中國(guó)首次啟動(dòng)海島立法同樣引起了周邊國(guó)家的強(qiáng)烈關(guān)注。草案剛剛進(jìn)入一審，駐京的一些國(guó)家使館人員，便紛紛打探詳情。日本、馬拉西亞等國(guó)更有評(píng)論指出，釣魚島以及南沙群島是該法案的對(duì)象。

　　對(duì)于外界質(zhì)疑，全國(guó)人大環(huán)資委法案室相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示：“從制度設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容而言，海島保護(hù)法都不涉及海島主權(quán)問題，是在主權(quán)既定前提下的一部保護(hù)海島生態(tài)的行政法。”

　　但有了明確的法律，交涉與抗?fàn)幍幕I碼勢(shì)必增加。

　　在李金明看來，《海島保護(hù)法》的設(shè)立從隱性上有助于解決南海爭(zhēng)端：比如中國(guó)的漁政船和海監(jiān)部門巡航能依法得到一定保證，在禁漁區(qū)若有外國(guó)漁民捕魚中方也可以依法驅(qū)趕。但他也帶有疑慮：“作為一部國(guó)內(nèi)法，周邊國(guó)家對(duì)此不一定承認(rèn)，要是在有爭(zhēng)議的情況下適用該法或許引發(fā)新的糾紛和摩擦。”

　　誠(chéng)如海洋局有關(guān)負(fù)責(zé)人所言，國(guó)家海島發(fā)展政策總體要求提出要高水平開發(fā)海島海洋資源，逐步形成以海島為依托的第二海洋經(jīng)濟(jì)帶以及加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)海島實(shí)際管轄，積蓄發(fā)展?jié)摿�和保障�?guó)家權(quán)益。

　　其實(shí)，周邊國(guó)家早就在做海洋方面的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法工作。日本制定了“孤島振興法”、韓國(guó)制定了“島嶼開發(fā)促進(jìn)法”，馬爾代夫、新西蘭等海島國(guó)家在相關(guān)法律中，也對(duì)海島保護(hù)與利用活動(dòng)作出了規(guī)定。

　　“這些國(guó)家對(duì)海島保護(hù)的法律規(guī)定十分規(guī)范，條款制定非常嚴(yán)格、非常細(xì)致。”李國(guó)強(qiáng)表示，“從這個(gè)角度而言，建議我國(guó)海島保護(hù)法頒布后，有必要制定更為詳細(xì)的、具有可操作性的細(xì)則，使海島保護(hù)法真正得到落實(shí)。”