城管執(zhí)法，幾成眾多城市的共同困局。一邊是“野蠻、簡(jiǎn)單”的指責(zé)，一邊是“執(zhí)法難”的委屈；一邊是城市發(fā)展的迫切需要，一邊是執(zhí)行實(shí)踐的尷尬回應(yīng)。破解困局，呼喚城管執(zhí)法從理念到方式的全面提升。西安的“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”，探出一條新路：從普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉(zhuǎn)變。

　　“過(guò)去，西安的城管執(zhí)法與其他地方一樣，老百姓只要一提城管，就會(huì)想起‘野蠻、不講理’。而我們的一線隊(duì)員卻很委屈，自己的工作明明是為了維護(hù)絕大多數(shù)人的利益，卻得不到應(yīng)有的尊重與理解。”

　　西安市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、市城管執(zhí)法局局長(zhǎng)張建政說(shuō)：“近一年的探索實(shí)踐，讓我們覺(jué)得，‘標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法’可能是破解這種困境的鑰匙。”

　　所謂“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”，張建政解釋說(shuō)，就是用程序法規(guī)范執(zhí)法行為，用細(xì)化的自由裁量權(quán)壓縮實(shí)體法的“彈性空間”，用司法的最終強(qiáng)制力和違法成本的付出實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理，從而帶動(dòng)執(zhí)法理念、執(zhí)法手段、執(zhí)法方式等整個(gè)工作體系，由普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉(zhuǎn)變。

　　厘清權(quán)力界限，全國(guó)首家城管執(zhí)法巡回法庭成立

　　一個(gè)城管隊(duì)員給記者算了一筆賬：公園門口一個(gè)違章設(shè)攤賣棉花糖的小販，按每天賣100份計(jì)算，每月收入能達(dá)到2000至3000元。你暫扣他一套不值幾十塊錢的工具，他很快就賺回來(lái)了。與小販們“打游擊”，隊(duì)員們也一肚子苦水。更嚴(yán)重的是，小販們往往認(rèn)為罰款就是城管為了自己增收才收取的，抵觸情緒很大。

　　為徹底改變這一局面，今年5月13日，蓮湖區(qū)法院成立了全國(guó)首家城管執(zhí)法巡回法庭，配備了專門的審判人員，集中受理蓮湖區(qū)與西安市城管執(zhí)法局的非訴案件移交執(zhí)行工作。

　　“把執(zhí)行工作交給法院，厘清了我們的權(quán)力界限，不與行政相對(duì)人直接發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)法院的處罰他們往往更心服口服。”西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局局長(zhǎng)牛愷分析一語(yǔ)中的。

　　在這樣的思路下，城管執(zhí)法人員僅向當(dāng)事人發(fā)出《行政處罰決定書(shū)》，督促當(dāng)事人履行；當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議又不履行的，執(zhí)法部門將向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

　　“與法院合作后，我們只需要兩人一組向當(dāng)事人下達(dá)法律文書(shū)，強(qiáng)制執(zhí)行工作交由法院去做，避免了城管隊(duì)員與行政相對(duì)人的正面沖突，可以較好地改變城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象。”牛愷介紹，9月2日，巡回法庭第一次對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了強(qiáng)制傳喚。截至目前，巡回法庭共受理蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局非訴執(zhí)行案件210件，已審查執(zhí)結(jié)205件，執(zhí)行案款12萬(wàn)余元。

　　“根據(jù)法律規(guī)定，我們面對(duì)一個(gè)勸解不聽(tīng)的長(zhǎng)期出店占道行為可以按最高3000元的額度連續(xù)下達(dá)處罰決定書(shū)，對(duì)延期不履行處罰義務(wù)的，每天還要加收3%的滯納金。”城管執(zhí)法巡回法庭負(fù)責(zé)人翟俊杰認(rèn)為，“違法成本成倍增加，會(huì)使絕大多數(shù)人不敢再違反相關(guān)規(guī)定，更會(huì)讓周圍的潛在違法者自覺(jué)消除違法的念頭。”

　　執(zhí)法程序不打折，取消罰款票據(jù)杜絕亂作為　　

　　“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”的提出與試行，最早也是在西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局。局長(zhǎng)牛愷說(shuō)，一件小事促使他們下決心進(jìn)行變革：

　　2008年底，位于西關(guān)正街的一家商鋪正在店外張貼宣傳品，正在附近巡查的城管隊(duì)員發(fā)現(xiàn)后，就直接將宣傳品撕毀了。沒(méi)想到這一舉動(dòng)惹惱了店家，圍觀群眾也紛紛加入指責(zé)行列。

　　這種場(chǎng)面正好被路過(guò)的蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)程華撞見(jiàn)，他心里很不是滋味。當(dāng)天，局里就召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議，痛下決心改變執(zhí)法方式。第二天，兩名城管隊(duì)員再次來(lái)到這家商鋪，向店主敬禮、出示證件、宣講相關(guān)法律條款，之后現(xiàn)場(chǎng)采集相關(guān)證據(jù)，經(jīng)店主確認(rèn)，出具了《行政處罰決定書(shū)》。第三天，城管隊(duì)員來(lái)到該店鋪時(shí)，店主已主動(dòng)將宣傳單清理干凈，并繳納罰款，而且態(tài)度也非常客氣。

　　“同一個(gè)執(zhí)法對(duì)象，面對(duì)同樣的處罰結(jié)果，為什么前后態(tài)度截然不同？這就是程序帶來(lái)的變化。”牛愷說(shuō)，“現(xiàn)在我們的所有案件都按照嚴(yán)格程序執(zhí)法，不為貪圖方便而化繁為簡(jiǎn)。”

　　牛愷說(shuō)：“最近，我們又出臺(tái)了一條新措施：全局不再使用罰款票據(jù)，只有分管局長(zhǎng)簽過(guò)意見(jiàn)的處罰決定書(shū)才能蓋章，當(dāng)事人只憑處罰決定到指定銀行繳納罰金，從源頭上解決了亂作為發(fā)生的可能。”　

　　細(xì)化620條處罰標(biāo)準(zhǔn)，自由裁量權(quán)由“柔”變“剛”

　　“城管執(zhí)法，履行的是衛(wèi)生、工商、市政等多個(gè)部門的全部或部分執(zhí)法權(quán)，在執(zhí)行過(guò)程中，存在多個(gè)法律適用條款沖突和處罰標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化的問(wèn)題。”張建政說(shuō)。

　　蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局解決這一問(wèn)題的辦法是：首先，對(duì)正在執(zhí)行的數(shù)十部法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行全面梳理，對(duì)現(xiàn)有適用法條進(jìn)行整合，選擇執(zhí)法效力最高的一種，固定為對(duì)某一違法事實(shí)的唯一處罰依據(jù)。

　　其次，制定出臺(tái)了《城管執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)工作中最常遇到的72種違法行為，分別按照違法事實(shí)性質(zhì)、發(fā)生頻率、發(fā)生的地點(diǎn)和影響程度大小，在法定裁量幅度內(nèi)細(xì)化成2至4個(gè)檔次，并制作成表格，使執(zhí)法雙方一目了然。

　　自由裁量權(quán)彈性空間的壓縮，使隊(duì)員手中的“權(quán)力”減小了，卻把城管執(zhí)法的權(quán)威放大了。在紅廟坡十字和團(tuán)結(jié)中路有親哥倆各自經(jīng)營(yíng)的燒烤店，為招攬生意，他們把桌子擺上了人行道，結(jié)果哥哥被罰1000元，弟弟被罰1500元。說(shuō)起這件事，弟弟沒(méi)什么怨言，對(duì)自己處罰重，是因?yàn)閿[的桌子確實(shí)比哥哥多，地面也弄得太臟。

　　借鑒蓮湖區(qū)經(jīng)驗(yàn)，日前，由西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局制定、市法制局審核同意的《行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》下發(fā)，文件將城管執(zhí)法中涉及到的《道路交通安全法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等25部法律法規(guī)進(jìn)行了整合，共梳理出225條執(zhí)法依據(jù)，細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)620條。（楊彥）