我國是世界第一人口大國，人口問題關系經濟社會發展全局。新中國成立特別是改革開放以來，我國人口轉變的加速推進成為經濟社會發展的重要基礎，其中以降低生育率為主旨的人口政策的有效實施起到了關鍵作用。然而，目前社會上對我國人口政策還有不同看法和一些猜測，需要澄清；同時，步入低生育水平階段以后，人口的變動又走到十字路口，人口政策面臨新的抉擇。

　　歷史的足跡

　　新中國是在半殖民地半封建社會基礎上建立起來的，封建社會“多子多福”的傳統觀念影響深遠。1953年全國人口普查，出生率上升到37.0%。，死亡率下降到14.0%。，自然增長率創下23.0%。的新高。這表明，在短短的3年國民經濟恢復時期，我國人口再生產類型就完成了由高出生、高死亡、低增長向高出生、低死亡、高增長的轉變，隨后迎來第一次生育高潮。這種情況引起了黨和政府的關注，毛澤東同志在黨的八大三次會議(擴大)的講話中，提出抓人口問題“三年試點，三年推廣，四年普遍實行”的設想，展露出新中國人口政策的雛形。1957年7月5日《人民日報》發表了馬寅初的《新人口論》，分析了人口增長過快同經濟社會發展的矛盾，主張控制人口數量、提高人口質量，曾受到毛澤東等中央領導同志的贊揚。但是，1957年反右派斗爭一起，將適當控制人口增長當作馬爾薩斯人口論批判，進而形成了“人口越多、勞動力越多、積累越多、發展越快”——人口越多越好的理論教條，人口問題成為無人敢于問津的“禁區”。雖然20世紀60年代前期，中央領導同志和有關文件曾提及控制人口和實行計劃生育，但沒有真正貫徹下去。在10年“文革”期間，人口和計劃生育工作處于停頓、半停頓狀態。

　　進入20世紀70年代，全國人口突破8億。面對嚴峻的人口形勢，國家開始加大人口控制力度，生育政策也逐步明朗起來。1971年國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經濟發展計劃。1973年提出“晚、稀、少”，強調核心是“少”，遂演變為“一個不少，兩個正好，三個多了”的生育政策。1978年國家明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個、最多兩個”，并將“國家提倡和推行計劃生育”寫入憲法。1979年12月，國務院計劃生育領導小組辦公室在成都召開工作會議，提出“提倡一對夫婦最好生一個孩子……這是我國目前人口發展中的一個戰略性要求”。至此，一對夫婦只生一個孩子的政策已是呼之欲出。

　　關鍵的決策

　　20世紀70年代后期，面對經濟短缺、人口和勞動力過剩的嚴峻形勢，中央領導同志多次強調控制人口增長、加強計劃生育工作。自然科學和社會科學工作者也進行了不少相關研究。1980年3—5月，中央連續召開5次人口座談會。與會者認為，中國人口太多了，應當盡快將生育率降下來，實行一對夫婦生育一個孩子的政策，并對生育一個孩子可能遇到的問題及如何解決進行了討論。

　　關于會不會引起孩子智力下降問題。民間說，老大憨、老二聰、老三靈。是不是這樣呢？經過查閱資料和論證，大家認定，生育孩子次序同孩子聰明不聰明沒有必然聯系，民間的說法缺乏科學根據。民間的說法同過去多生多育有關，因為生育的子女多，老大就擔負著協助父母照料弟弟、妹妹的任務，表現出寬容大度，帶有憨厚的勁頭兒；后邊的弟弟、妹妹就顯得更活躍一些、聰明一些。

　　關于會不會引起人口年齡結構老化和勞動力不足問題。座談會氣氛熱烈。有的主張，生育一個孩子的時間可以搞半個世紀、一個世紀，以解決我國人口嚴重過剩問題。有的認為，長期實行生育一個孩子的政策，會帶來勞動力短缺、老齡化嚴重、社會負擔過重等社會問題。筆者在起草報告中提出，提倡一對夫婦生育一個孩子主要是要控制一代人的生育率，因為控制住一代人的生育率，也就自然控制了下一代作父母的人口數量，因而主要是未來二三十年的事情。這樣，既使人口增長得到有效控制，又使人口老齡化不致過于嚴重。將來可以通過生育政策的適當調整，避免老年人口負擔超負荷以及勞動力不足問題的發生。

　　關于會不會出現“四二一”結構問題。提倡一對夫婦生育一個孩子，會不會造成老年人口為四、成年人口為二、少年人口為一的“四二一”代際結構呢？首先，老年人口為四不可能普遍存在。按照年齡組別死亡率U形曲線分布，每年每個年齡組均要死亡一定數量人口，老年人口年齡組死亡率要更高一些，二三十歲為人父母者不可能全部活到60或65歲以上。那么“二一”呢？只有獨生子女結婚后又生育一個孩子，才具備形成“二一”的條件；如果實行獨生子女結婚可以生育兩個孩子的政策，“二一”也就失去了產生的條件。因此，提倡一對夫婦生育一個孩子在某些家庭可能出現“四二一”代際結構，但不具有普遍性，整個社會是不可能形成“四二一”結構的。

　　座談會向中央書記處提交的報告和中央關于控制人口增長的《公開信》，體現了上述基本精神，奠定了20世紀80年代以來我國生育政策的基調。它的基本點是：國家干部和職工、城鎮居民除特殊情況經過批準者外，一對夫婦只生育一個孩子。農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求生兩個的，經過審批可以有計劃地安排。不論哪種情況，都不能生三個。少數民族也要提倡計劃生育，要求可適當放寬一些。可見，1980年中央正式提出以提倡生育一個孩子為主要標志的生育政策，絕不是“拍腦袋”的產物，而是經過了認真討論和論證，對其實施結果進行了深入研究，是符合國家和民族根本利益的抉擇。此外，座談會還討論了人口素質、人口性別比、人口城市化、人口民族構成等問題，并提出了相應的政策建議。近30年的實踐證明，當時對人口變動和發展趨勢的判斷是正確的，制定的政策是成功的。這樣說，并不意味著我國的人口政策已經盡善盡美了，包括人口政策在內的任何政策，總是要不斷發展和完善的。特別是20世紀90年代中期我國進入低生育水平階段后，人口政策也應適應變化了的情況，與時俱進地進行調整。

　　當前的選擇

　　我國可以實行“三步走”的人口發展戰略：第一步，把高生育率降低到更替水平以下，實現由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的轉變，這一步已在1992年完成。第二步，穩定低生育水平至人口零增長，同時注重人口素質提高和結構調整，預計這一步可在2030年前后實現。第三步，零增長以后由于人口的慣性作用，總體人口將呈一定程度的減少趨勢，屆時再依據經濟社會發展以及資源環境狀況，作出理想適度人口的抉擇。這里所說的“理想適度人口”是全方位的，不僅人口的數量是適當的，而且質量是較高的，年齡、性別等的結構是合理的，同資源、環境以及經濟社會發展是相適應的。

　　當前我們正處在人口發展戰略的第二步，如何走好這一步？指導思想和基本任務可表述為：在科學發展觀指導下，實行控制人口數量、提高人口素質、調整人口結構相結合，實現人口與資源、環境以及經濟、社會可持續發展。為此，應制定包括人口自身變動、人口與發展在內的全面發展的人口政策，逐步實現由人口數量控制為主向數量控制與質量提高、結構調整并重轉變，最終過渡到以質量提高和結構調整為主的人口政策。就數量控制而言，建議考慮以下生育政策選擇：

　　其一，全國不分城鄉，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子。這一條現在即可實施。因為，當前已婚育齡婦女獨生子女領證率城鎮遠高于農村，實行“雙獨”結婚生育兩個孩子，農村生育率升高極其有限。

　　其二，夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農村現在可以實施，城鎮可從“十二五”開始實施。在農村，由于獨生子女率較低，“一獨生二”影響有限；在城鎮，由于獨生子女率普遍很高，夫婦一方為獨生子女者比例不會很高，對生育率影響也不會很大。特別是到“十二五”，城鎮30歲以下育齡婦女將進一步減少，影響要更小一些。實行“一獨生二”的生育政策，對于“一獨”方的父母家庭養老和改變家庭人口年齡結構具有重要意義。

　　其三，在有效制止三孩及以上多孩生育條件下，農村可普遍允許生育兩個孩子。目前，農村實際的總和生育率仍在2.0上下，實行“限三生二”政策，生育率可大體維持在目前的水平，不會造成大幅度反彈，也不會影響2030年人口零增長目標的實現。普遍實行“限三生二”，改變目前農村只有獨女戶才可以再生育一個孩子的政策，對于治理出生性別比升高具有積極作用。（田雪原）