“大家已經(jīng)達(dá)成共識，條例修改時應(yīng)該明確規(guī)定征收，區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷；同時對公共利益也應(yīng)作描述性規(guī)定。”12月16日，北京大學(xué)法學(xué)院副院長、教授沈巋應(yīng)邀出席了國務(wù)院法制辦主持召開的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》座談會。座談會結(jié)束后不久，他就接受了本報記者的采訪。

　　同沈巋一起應(yīng)邀與會的有北大法學(xué)院的王錫鋅、姜明安、錢明星三位教授，另一位教授陳端洪因安排有其他事務(wù)未能到會。與會的還有中國社科院法學(xué)所研究員梁慧星，中國人民大學(xué)教授王利明、王軼，中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年、薛剛凌等專家學(xué)者。

　　12月7日，北大法學(xué)院5位教授以普通公民的名義向全國人大常委會發(fā)出了關(guān)于對《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議書。建議書指出，拆遷條例與憲法、物權(quán)法的規(guī)定存在抵觸，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對拆遷條例進(jìn)行審查。

　　一石激起千層浪。在建議書的背后，是各地不斷發(fā)生的拆遷事件：2008年6月，上海市閔行區(qū)潘蓉夫婦因?yàn)榭咕懿疬w向推土機(jī)投擲自制燃燒瓶，后來夫妻均被判妨害公務(wù)罪，丈夫獲刑8個月；今年11月13日，成都市金牛區(qū)居民唐福珍為阻止城管隊(duì)員拆遷，往自己身上傾倒汽油并引燃，重傷入院16天后死亡……

　　一紙建議書，把公眾對拆遷問題的關(guān)注聚焦在了制度層面。人們追問的是，拆遷條例到底有什么缺陷？通過怎樣的制度設(shè)計，才能避免拆遷悲劇重演？

　　據(jù)沈巋介紹，這其實(shí)已是國務(wù)院法制辦第三次舉行拆遷條例修改的專家座談會。會上，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹了拆遷條例修改的進(jìn)展、存在的問題和下一步打算，并聽取了專家意見。同時，一份拆遷條例修訂草案提交大家討論，但具體內(nèi)容還不便透露。

　　“座談會氣氛非常好，大家充分表達(dá)了自己的意見，對修訂草案評價也很高。可以看出，國務(wù)院對拆遷條例的修改高度重視。”王錫鋅也告訴本報記者。

　　此前，多名專家在接受采訪時都指陳拆遷條例的弊端和修改的急迫。

　　“征收拆遷和協(xié)議拆遷是否得到區(qū)分,是物權(quán)法能否落實(shí)的試金石”

　　“拆遷條例和物權(quán)法相抵觸的地方,就在于沒有區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷。”中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、民法學(xué)者王軼說。

　　物權(quán)法第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

　　而頒布于2001年的拆遷條例規(guī)定的拆遷事由,只是“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。整部條例中甚至沒有提到征收。

　　王軼表示,根據(jù)物權(quán)法,征收拆遷必須是為了公共利益的需要,由地方政府依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定,是否拆遷無需征得被拆遷人同意,但必須給予合理的補(bǔ)償;協(xié)議拆遷則應(yīng)由雙方平等協(xié)商,自主決定是否拆遷以及如何補(bǔ)償,是典型的合同行為。

　　由于沒有區(qū)分拆遷的不同性質(zhì),許多地方的拆遷活動往往呈現(xiàn)一種“四不像”狀態(tài)。首先,地方政府根據(jù)城市規(guī)劃發(fā)布拆遷公告,在這個環(huán)節(jié),拆不拆不由房屋所有者決定,看上去是出于公共利益的征收拆遷。與此同時,拆遷條例第13條又要求,拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額等訂立協(xié)議,而按照規(guī)定,拆遷人是指“取得房屋拆遷許可證的單位”而不是國家,這里拆遷雙方似乎是居于平等的地位在進(jìn)行協(xié)商,又像是協(xié)議拆遷行為。

　　此外,拆遷條例第16條還規(guī)定,拆遷雙方如果達(dá)不成協(xié)議,應(yīng)申請由房屋拆遷管理部門裁決。如果對裁決不服,可以向法院起訴。但拆遷人已經(jīng)給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

　　在2007年5月,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍就在本報撰文,指出拆遷條例的這些規(guī)定使得“補(bǔ)償協(xié)議往往徒具民事協(xié)議之名而無平等協(xié)商之實(shí)”,“開發(fā)商得到高于普通居民的法律保護(hù)”。

　　“征收拆遷和協(xié)議拆遷是否在法律上得到區(qū)分,是物權(quán)法能否落實(shí)的試金石。”王軼直言。令他欣喜的是,今天的座談會上已經(jīng)達(dá)成共識,拆遷條例的修改應(yīng)該增加規(guī)定征收,并區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷。“我還建議,條例的名稱也應(yīng)有所調(diào)整。”他說。

　　“先征收、補(bǔ)償,再拆遷,這個程序本來很清楚,現(xiàn)在被人為復(fù)雜化了”

　　在上海的潘蓉事件中,潘蓉一家居住的四層小樓面積達(dá)480平米,最終獲得的補(bǔ)償款只有118萬余元。事實(shí)上,近來曝光的多起拆遷案件,導(dǎo)火索大多在于補(bǔ)償。這涉及到區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷之后的另一個問題,即征收、補(bǔ)償和拆遷三者的關(guān)系。

　　北大5位教授的建議書已經(jīng)明確指出了癥結(jié)所在。在出于公共利益需要進(jìn)行的征收拆遷中,按照憲法和物權(quán)法的規(guī)定,補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件,應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成。而在拆遷條例第三章“拆遷補(bǔ)償與安置”的具體規(guī)定中,補(bǔ)償與征收切割開了,補(bǔ)償從征收程序的一部分變成了拆遷程序的一部分,這實(shí)質(zhì)上將本應(yīng)在征收階段解決的補(bǔ)償問題拖后到了拆遷階段。

　　“征收本質(zhì)上是一種行政強(qiáng)制,要完成征收行為就必須進(jìn)行補(bǔ)償,兩者不可分。先征收、補(bǔ)償,然后再拆遷,這個程序本來是很清楚的,現(xiàn)在被人為復(fù)雜化了。”王錫鋅進(jìn)一步分析說,這樣一來,拆還是不拆已經(jīng)不能談,被拆遷人只能寄望于獲得合理補(bǔ)償。再加上被拆遷人處于弱勢地位,基本沒有討價還價的能力,最終導(dǎo)致他們以暴力抗拒拆遷。

　　王軼也提醒說,被拆遷的房屋不少都是居民的住房或者門面房。如果先拆遷再補(bǔ)償,那么很多人的正常居住條件和謀生手段就得不到保障。“是先補(bǔ)償?shù)轿辉俨疬w,還是先拆遷再補(bǔ)償,這個邏輯其實(shí)很簡單。”

　　由此來看各種拆遷事件,問題已經(jīng)不限于拆遷條例,更在于立法的倒置。“我們現(xiàn)在沒有征收補(bǔ)償法,卻已經(jīng)有了拆遷條例這個尾巴。根本性的問題是要對不動產(chǎn)征收補(bǔ)償立法。”王錫鋅說。

　　沈巋表示,座談會上專家也提了這些意見。但拆遷條例只涉及城市拆遷,征收補(bǔ)償法還包括農(nóng)村建設(shè)用地的征收,問題更加復(fù)雜。“立法是一個審慎理性的過程,現(xiàn)在還不到統(tǒng)一立法的時候。”

　　“在法律上對公共利益作出原則規(guī)定,同時設(shè)計一套認(rèn)定程序,避免符號化”

　　在上海,潘蓉夫婦的小樓被拆遷,是為了建設(shè)虹橋機(jī)場樞紐；在成都,唐福珍家被拆遷是為了建設(shè)污水處理廠,都是為了公共利益。在拆遷活動中,“公共利益”是反復(fù)出現(xiàn)的一個概念。但在法律上,公共利益并沒有明確的界定,以至于在轟轟烈烈的拆遷運(yùn)動中,經(jīng)常被異化為一個符號。

　　“現(xiàn)在相當(dāng)一部分拆遷都不是為了公共利益,而是進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。”王軼坦言。

　　參與過物權(quán)法立法的王軼解釋說,制定物權(quán)法的時候沒有界定公共利益的概念或者對公共利益做出明確的類型列舉,是因?yàn)楣�共利益�?nèi)涵和外延都不明確,而且具有“與時俱進(jìn)”的特點(diǎn),但是“大家認(rèn)為,應(yīng)該有一套確定公共利益的程序,政府應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限和程序決定能否實(shí)施征收行為。同時也要有救濟(jì)的機(jī)制,賦予司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)。如果公民認(rèn)為政府的征收行為不是出于公共利益,就應(yīng)該允許他到法院提起行政訴訟,最終由法院來裁定。”

　　在一些國家,法律也沒有對公共利益作出明確規(guī)定,但并不妨礙對公共利益的認(rèn)定。王錫鋅也表示:“可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),在法律上對公共利益作出原則性規(guī)定,同時設(shè)計一套認(rèn)定程序,避免在拆遷中被符號化。”首先是公開,同時要讓公眾參與討論,保證各方面都能充分表達(dá)意見。這樣,在認(rèn)定公共利益的時候,就能防止地方政府自說自話濫用行政權(quán)力。

　　“座談會上已經(jīng)達(dá)成共識,對公共利益要作列舉性、描述性的規(guī)定,對公共利益討論的程序也要作出規(guī)定。”王錫鋅明確表示。“我們也希望條例修改的過程能盡可能快一點(diǎn),但立法要慎重,要在效率和質(zhì)量上取得平衡。”

　　“憲法需要長出牙齒,立法法的規(guī)定需要落實(shí),審查機(jī)制必須運(yùn)轉(zhuǎn)起來”

　　北大5位教授提交的建議書在直指拆遷條例諸多弊病的同時,也把違憲、違法審查制度引入了公眾視野。

　　據(jù)了解,2007年物權(quán)法實(shí)施后,拆遷條例的存廢就一直爭議不斷。目前,5位教授也沒有收到有關(guān)方面對建議書的正式回應(yīng)。國務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站在回答網(wǎng)友拆遷條例是否廢止的問題時稱,拆遷條例仍然有效。

　　“拆遷條例仍然有效是一個事實(shí),但是否合憲合法,是一個法律判斷,有關(guān)方面應(yīng)該有一個說法。”王錫鋅說。

　　我國的憲法和立法法已經(jīng)確立起了違憲、違法審查制度。按照立法法第90條的規(guī)定,對于法規(guī)的審查權(quán)由全國人大的各專門委員會行使,由國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級地方人大常委會向全國人大常委會提出審查要求,由社會上的公民、法人和其他社會組織提出審查建議。

　　2004年5月,全國人大常委會法工委成立了法規(guī)備案審查室,負(fù)責(zé)對審查要求和審查建議進(jìn)行先期研究,確認(rèn)是否進(jìn)入啟動程序,然后交由各專門委員會進(jìn)行審查。

　　據(jù)王錫鋅統(tǒng)計,2000年立法法實(shí)施以來,公民個人提出的違憲、違法審查建議已有四五十件,但全國人大常委會迄今沒有撤銷過一件行政法規(guī)或地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。“憲法需要長出牙齒,立法法的規(guī)定需要落實(shí)。我們已經(jīng)確立了審查機(jī)制,就必須運(yùn)轉(zhuǎn)起來。”他說。

　　王軼則表示,現(xiàn)在學(xué)界對違憲、違法審查的程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置等還存有爭議。這項(xiàng)制度的建立和完善,已經(jīng)超越了一部法律法規(guī)本身。“現(xiàn)在法規(guī)備案審查室的工作主要還是采取個別溝通的方式。我覺得應(yīng)將他們的工作進(jìn)一步制度化,尋找法制化的解決方案,摸著石頭過河,探索一條中國自己的道路。”(記者　袁祥 王逸吟)

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　　法律法規(guī)摘錄

　　憲法第13條公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。

　　國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。

　　國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

　　物權(quán)法第42條為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

　　征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

　　城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第1條為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。

　　專家學(xué)者聲音

　　“我們認(rèn)為，國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開始施行并沿用至今的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，與憲法、物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法保護(hù)公民房屋及其他不動產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。立法機(jī)關(guān)應(yīng)以法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則為基礎(chǔ)，對條例進(jìn)行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關(guān)系。”

　　——北大5教授給全國人大常委會的《對〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉進(jìn)行審查的建議》

　　“拆遷條例第一條中說的‘建設(shè)項(xiàng)目’主要是指商業(yè)項(xiàng)目，不是說公共利益，比如修機(jī)場、高速路、公立醫(yī)院。

　　我們講法治，憲法是最高的，2004年(憲法修改)就限定了征收的公共利益要求，2007年物權(quán)法具體化，不能允許一些地方政府動用公權(quán)力去為企業(yè)拆老百姓的房子，憲法和物權(quán)法絕對不能允許這樣做。”

　　——中國社科院法學(xué)所研究員　梁慧星

　　“《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》助長了一些地方領(lǐng)導(dǎo)人違反科學(xué)發(fā)展觀，過分依賴‘賣地’和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展思路、發(fā)展政策。

　　由作為拆遷人的開發(fā)商去拆遷被拆遷人的房屋，由拆遷管理部門去裁決拆遷人與被拆遷人的爭議，被拆遷人還能企求公平正義嗎？”

　　——北京大學(xué)法學(xué)院教授　姜明安

　　“物權(quán)法所說的基于公共利益的拆遷就是征收行為。而在拆遷條例中，大量制度顯然不是根據(jù)征收制度來設(shè)計的。

　　我建議盡快修改，尤其是要根據(jù)物權(quán)法確立的基本原則，對拆遷條例作大幅度修改。一方面，凡是不符合物權(quán)法第42條的精神的規(guī)定，要予以廢除或修改。另外，要對物權(quán)法的原則性規(guī)定予以具體化，增強(qiáng)可操作性。”

　　——中國人民大學(xué)教授　王利明