(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　人們有理由期待，在各地頻發的拆遷對抗性事件，能產生一種倒逼效應，從而讓這種外部壓力轉化為制度變革的內在動力

　　《拆遷條例》，改還是不改？

　　本刊記者/韓永

　　近兩年，因強拆而引發抵抗的事件已有多起。長期關注拆遷問題的社科院農村所研究員于建嶸公開發文說，中國的拆遷問題，已經到了“民不畏死”因而“莫要以死懼之”的地步了。“此事之破題，需要另尋他途。”

　　對“肇事者”之一——《城市房屋拆遷管理條例》(下簡稱“條例”)的改造成為備選的路徑之一。今年11月7日，北大法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安、錢明星等5位教授以公民身份上書全國人大，力陳該條例與上位法的諸多沖突，建議對沖突之處予以撤銷或修改。

　　北京才良律師事務所律師、著名拆遷律師王才亮同時建議，這種修改不應止于對該《條例》的動刀，而應該覆蓋整個拆遷制度。他說，各地頻頻發生的拆遷案件，或可對這一過程產生一種倒逼效應。

　　強拆前傳

　　這些人命攸關的拆遷事件，在強拆之前，拆遷人大多已在法律上埋好了“伏筆”——《條例》規定，在強拆之前，拆遷人先要通過兩道關。

　　第一關是取得拆遷許可證。頻繁的拆遷事件發生后，拆遷人和相關的政府部門廣為援用的一個辯詞，就是其拆遷的手續齊全。而其中的一個重要的手續，是拿到拆遷許可證。

　　但在“上書五教授”之一的王錫鋅教授看來，現行《條例》所規定的拆遷許可程序的背后，存在著天然的巨大漏洞，它使得拆遷許可證的獲得，一開始就陷入一種“拿自家的耙子，去拆人家墻”的邏輯悖論中。這一漏洞就是：拆遷許可，本應以對被拆遷人房屋所有權的有效征收，即贖買房屋的所有權作為前提，但在《條例》對拆遷許可設定的5個條件中，根本就沒有有效征收這一項。

　　《條例》第七條，對拆遷人申請拆遷許可證所設定的條件共有5個：一、要有建設項目批準文件；二、要有建設用地規劃許可證；三、要有國有土地使用權批準文件；四、要有拆遷計劃和拆遷方案；五、要有辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金的證明。

　　“就是說，拆遷人只要獲得用地的許可，不需要房屋所有人的同意，就可獲得拆遷許可證。”王錫鋅說。一位代理過多起拆遷案件的北京律師打了個比方：“這就等于說，在我手握房屋所有權的情況下，別人已經背著我，把我的房子給處分了。”“而一個合法的程序應該是：你先把我的所有權買走，你才有權處分。這個買走所有權的程序，就是征收。”

　　在取得拆遷許可證后，按照《條例》的規定，拆遷人開始進入對被拆遷房屋定價的階段。之所以說是“定價”，而不是“討價還價”，是因為這一過程很容易被政府主管部門的一紙裁決強行中斷。《條例》第十六條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”

　　此處所指“當事人”，既包括拆遷人，也包括被拆遷人。但上述拆遷律師告訴《中國新聞周刊》，在實踐中向房屋拆遷部門申請裁決的，絕大多數是拆遷人，“一方面是因為他們更關注拆遷的進度，另一方面，作出裁決的機關，正是之前簽發拆遷許可證的機關。該機關在上一個環節中罔顧被拆遷人利益的表現，已經傳達出一個清晰的信號：在拆遷人與被拆遷人之間因補償問題爭執不下時，它會選擇站在拆遷人這一邊。”

　　甚至有拆遷人摸準此脈，對拆遷公告密而不發或者發在別人看不到的地方，以免引發被拆遷人的糾纏。待到公告期滿，馬上訴諸裁決，讓被拆遷人猝不及防。“北京就有過這樣的案例，”北京才良律師事務所律師王才亮告訴《中國新聞周刊》。

　　在裁決這一關被輕易攻破后，強拆就已經迫在眉睫了。《條例》第十七條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”

　　裁決規定的搬遷期限一般較短，上海閔行區近日廣為關注的“一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰”的主角潘蓉，在收到行政裁定的第15天，就等來了隆隆推進的大型挖掘機。

　　利益鏈條

　　拆遷人的定價申請之所以能輕易獲批，受訪的多位業內人士分析稱，是因為地方政府在背后有扯不清的利益聯系。

　　一個顯而易見的證據，是一些遭遇強拆的房子，其價格在裁定中嚴重被壓低。潘蓉400多平方米的四層小樓，在裁定中能夠獲得的補償，是每平米761元的房屋重置補貼，再加上1480元的土地補償。而在同一地段，商品房的價格已經賣到1.5萬元一平米。潘蓉對前來動員的政府官員說：“我這棟房子，你給我67萬元。我現在給你70萬元，你就給我買一個差不多屋況的，怎么樣？”對方回答說這根本不可能。

　　上文提到的拆遷律師告訴《中國新聞周刊》，在總的成本既定的情況下，開發商愿意在招拍掛中為土地出價的高低，與其可能為拆遷所付出的成本成反比。“在拆遷中付出的成本越小，開發商越肯為土地付出高價，反之亦然。這就將政府和被拆遷人置于天平的兩端。地方政府如果想從土地中獲利，就不得不通過手中的權力，壓低對被拆遷人的補償價格。”

　　上海的潘蓉事件還有一個插曲：在閔行區政府和拆遷人樞紐工程建設公司簽訂的土地拆遷大包干協議中，該公司委托給區政府的征地款是每畝地130萬元，整個虹橋機場的拆遷費用高達148億元。但是補貼到被拆遷人手中的征地款是每畝38萬元。剩下的每畝近100萬元的補償款哪兒去了？閔行區虹橋樞紐動遷指揮部主任吳仲權解釋說，該地塊是在政府的擴建消息傳出后才大幅提升的，因此由之產生的土地增值價值不應該由群眾取得。

　　王才亮還向《中國新聞周刊》提到了地方政府與開發商合作的一種發生變異的形式。他說，由于土地出讓金還要上繳給中央30%，有些地方政府正謀劃著將其中的一部分轉化成拆遷費用。“比如土地出讓金本來有一個億，我只收你2000萬，另外的8000萬就搞成拆遷費用。前者是要進中央財政預算的，后者則不進。”至于可能會在招拍掛中失去競爭力，王才亮說，一個常用的規避辦法就是找一個關聯公司作為競標的陪襯。

　　倒逼改革

　　在拆遷引發的群體性事件頻發的大背景下，拆遷制度的改革重被提上日程。這一改革的路徑有兩個，一個是從理論上完善拆遷制度，二是在現實中借案件倒逼該制度改革。

　　“上書五教授”之一的王錫鋅教授認為，這一改革的核心在于要平抑政府的利益沖動。他說，要做到這一點，從制度設計上可以分幾步走：一是強調必須是為了公共利益才能拆遷。“商業開發不能由政府出面”。

　　何為公共利益？王錫鋅說在《物權法》起草時，曾有人提出對公共利益做一個清楚的描述、列舉，但由于一些人的反對未遂。他說，現在對其進行明確的列舉是不太可能的，但可以通過兩個程序予以彌補，一是可以規定一些原則，二是再配置一個要利益相關者以及公眾廣泛參與的程序。“比如舊城改造，其實就是商業開發，但政府可能說是公共利益，這時候就應有討論。這就能打破地方政府對公共利益界定的壟斷性話語權。”

　　這一制度設計的第二步，就是規定即便拆遷是為了公共利益，也要有公平的補償。“什么是公平？最重要的就是市場比較。你拆我們房子，我們可以按照同一地段同樣房子的市值作比較。是拆遷時候的市值，而不是以前的。”王錫鋅說：“如果真能給予市場價格的補償，政府拆房子賣地就沒有差價了。如果不是為了公共利益，(地方政府)就沒必要考慮拆了。”王錫鋅說，如果能做到這個，就等于抽掉了地方政府強勁的利益驅動，無異于釜底抽薪。

　　第三步，是將補償從現有的拆遷階段提至征收階段。這樣不僅可以修補《條例》與幾個上位法之間的沖突，還會漸次扶起已經倒下的多米諾骨牌。“其中的要義在于，拆遷一定要在征收完成后進行，而征收的完成則以補償的完成作為前提”。

　　至于在雙方因價格問題爭執不下時應如何處理的問題，王錫鋅建議像國外一樣，引入第三方評估機構，而不是像現在這樣由難逃利益干系的政府有關部門進行裁定。

　　王錫鋅說，在這一領域，最主要的立法其實不應該是拆遷法，而應該是不動產的征收與補償法。“應該對《物權法》第42條有關征收補償的規定立一個配套的法律，而我們現在關注的僅僅是末端”。

　　但這一制度設計如何轉化為現實？全國人大法工委法規備案室官員對5教授的上書回應說，國務院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》，目前已組織相關部門再次進行前期的立法調研工作。據《中國新聞周刊》了解，國務院法制辦于12月16日對《城市房屋拆遷管理條例》進行專項研討。像當年孫志剛案引發收容遣送條例廢除一樣，此次由唐福珍案引發的法律修改，也許值得期待。★