一條河流的污染，一個藥品的濫批，往往導致大批群眾健康、生活甚至生命遭殃。檢察機關查辦案件的實踐表明,這背后與國家機關相關工作人員的決策失誤，監管不力，不作為或者亂作為有著千絲萬縷的關聯。

　　2009年，全國檢察機關立案偵查瀆職侵權犯罪案件6811件、9053人。

　　與人人痛恨的“貪官”相比，破壞力巨大的“枉法庸官”該如何懲處？

　　1

　　瀆職侵權之害

　　“破壞力巨大，往往使國家和群眾蒙受巨大損失”

　　2007年8月13日，湖南省鳳凰縣在建的鳳大公路堤溪沱江大橋發生垮塌事故，64人死亡、22人受傷，直接經濟損失3974萬元。

　　2008年9月8日，山西省襄汾縣新塔礦業公司發生一起特大尾礦庫潰壩事故，造成277人死亡，33人受傷。

　　2009年11月21日，黑龍江龍煤集團鶴崗分公司新興煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，造成108人死亡……

　　一起起觸目驚心的事故背后，無一例外地隱藏著相關部門責任人的瀆職侵權行為。

　　2008年5月至7月，云南省高原湖泊陽宗海出現嚴重砷污染，沿湖2萬多群眾飲用水源嚴重污染。該地農業、工業、漁業、景觀功能部分喪失。這起特大水污染事件中，瀆職侵權者達7人。

　　經查，云南澄江錦業工貿公司新建8萬噸磷酸一銨生產線項目屬違規審批。陽宗海管理處原處長楊雪梅涉嫌濫用職權罪，被檢察機關立案偵查。更令人氣憤的是，其后任處長陳良運、副處長高茂林均長期縱容該企業違法排污，2人因涉嫌玩忽職守罪，被檢察機關立案偵查。此外，檢察機關發現，云南玉溪市澄江縣環保局前后兩任局長許紹武、馬德芳，執法監管大隊原大隊長李樹崗、污染防治科原科長馬紅芬，在任職期間，均對該企業堆放工業廢渣、排放工業廢水等違法行為降低處罰標準，最終釀成陽宗海特大污染，4人均以涉嫌環境監管失職罪被提起公訴。

　　最高人民檢察院常務副檢察長張耕認為，瀆職侵權犯罪往往由于相關領導未科學執政、依法執政、民主執政，導致決策失誤、監管不力，不作為或者亂作為，這類犯罪往往破壞力巨大，使公共財產、國家和群眾利益蒙受重大損失。從這個角度說，瀆職侵權犯罪危害遠高于單純的貪污受賄犯罪。

　　據最高人民檢察院統計，2005年以來，檢察機關立案偵查的瀆職侵權犯罪案件，共造成20490人死亡，2692人重傷，直接經濟損失452億元，社會危害嚴重。

　　最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳廳長李文生說：“瀆職侵權犯罪是國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，以及利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪，涉及43個罪名。瀆職侵權犯罪不僅造成公共財產、國家和人民利益損失，而且危害人民生命安全，像放縱制假售假、放縱虛開發票騙貸等瀆職侵權行為，直接扭曲市場經濟秩序，破壞市場正當競爭，危害巨大。”

　　2

　　嚴查影響發展穩定大案

　　安全生產事故，檢察機關同步介入

　　最高人民檢察院統計數字表明，2005年至今年6月，我國共立案偵查瀆職侵權犯罪案件31202件38754人，其中，重大案件8387件，查處縣處級以上國家機關工作人員1396人，廳局級47人，省部級5人。

　　10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議召開，最高人民檢察院檢察長曹建明做了《關于加強瀆職侵權檢察工作促進依法行政和公正司法情況的報告》。報告明確提出，“堅持把瀆職侵權檢察工作放在黨和國家工作大局中謀劃和推進。”“緊緊抓住影響改革發展穩定的突出問題和人民群眾普遍關注的熱點問題，有針對性地集中查辦嚴重瀆職犯罪。”

　　2008年以來，受國際金融危機的影響，我國經濟運行困難急劇增加。對此，最高檢制定了《關于充分發揮檢察職能服務經濟平穩較快發展的意見》，加大了對瀆職犯罪的專項查辦：

　　——集中查辦破壞市場經濟秩序瀆職犯罪。一些負有市場監管職責的行政管理和行政執法人員嚴重失職瀆職，是造成制假售假、偷稅漏稅等經濟犯罪頻發的重要原因。從2005年8月至2006年底，檢察機關共立案偵查國家機關工作人員不作為或亂作為，嚴重擾亂市場秩序、侵犯市場主體利益的瀆職犯罪案件5841件。

　　——查辦危害能源資源和生態環境瀆職犯罪。最高人民檢察院直接派員督辦云南陽宗海特大水污染事件、新疆維吾爾自治區巴楚縣2.4萬畝國家重點公益林被毀事件等重特大瀆職犯罪案件。從2008年4月起，檢察機關共立案偵查破壞土地、森林、礦產等能源資源和生態環境的瀆職犯罪案件4599件。

　　——查辦涉農職務犯罪。從2008年5月起，各級檢察機關主動走訪，調研“三農”政策落實，以支農惠農資金管理、農村土地征用、基礎設施建設以及土地和林權制度改革等領域為重點，立案偵查侵害農民合法權益、危害農業生產發展的瀆職侵權案件3327件。

　　此外，針對一些地方重大安全生產事故頻發，經濟損失嚴重、人員傷亡重大的情況，最高檢會同國務院有關部門制定了《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》。

　　在加大了反瀆職力度的同時，反瀆職機制也在不斷革新。最高人民檢察院副廳級檢察官楊書文說：“近年來，建立的檢察機關同步介入事故調查的工作機制，這為偵查瀆職侵權案件爭取到寶貴時間。”目前，各級檢察機關已依法介入7982起重大責任事故的調查，立案偵查玩忽職守、縱容違法違規生產等涉嫌瀆職犯罪的國家機關工作人員3923人。

　　2010年，各級檢察機關將把瀆職侵權查辦重點放在危害政府投資安全、擾亂市場經濟秩序和人民群眾反映強烈的教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全、企業改制、征地拆遷等領域。

　　3

　　從發現到查處說情不斷

　　“反貪污賄賂犯罪一年查處4萬，反瀆職犯罪一年查處不到1萬人”

　　最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長宋寒松深有感觸地說：“反瀆職侵權案件的查處比貪污賄賂案件難度大，瀆職行為與執行職責攪在一起，界限難把握，說情的人很多。概括起來就是：發現難、立案難、取證難、處理難。”

　　楊書文說，反貪污賄賂一年查處4萬人，而反瀆職侵權一年只能查處不到1萬，并非瀆職犯罪數量少，而是遭遇的阻力大。“只要不謀私利、不揣腰包，就不應以犯罪論處。”持這種觀念的領導干部大有人在。楊文書說，這導致從發現瀆職到查辦瀆職，檢察機關一路阻力重重，地方和部門領導法外說情、偏袒庇護的情況不斷線。

　　有關專家指出，瀆職侵權犯罪線索難掌握、難發現。是因為職務運行過程中的犯罪，不便于群眾監督，只有參與的工作人員知道，這其中就包括獲取利益的共同受益者。所以，在辦案檢察官中一直流傳著“反瀆職靠讀報、反貪污靠舉報”的口頭禪。

　　“查辦一起瀆職侵權犯罪會在發案單位引起軒然大波。”李文生說，有的地方黨政領導甚至錯誤地把濫用職權違法決策當作有開拓精神，把玩忽職守不作為當作處世成熟老練，對檢察機關立案偵查追究瀆職罪不理解、不支持，有的公然以組織名義干預，有的發案單位及上級主管部門領導以“關心愛護干部”、“維護本單位形象”為名，以犯罪嫌疑人、被告人“一貫表現良好”、“政績突出”、“有業務特長”為由，以單位或者單位領導名義上下做工作。

　　2007年，深圳市“2·11”特大火災事故發生后，當地個別領導曾以“保護干部”為由不同意檢察機關追究有關人員的刑事責任。在廣東省檢察院的督辦下，當地檢察院對深圳市龍崗區某消防中隊防火分隊長黃武云以“涉嫌玩忽職守罪”立案。起訴后，法院卻以其玩忽職守行為對火災的作用間接、輕微、偶然，做出免予刑事處罰判決。經檢察機關提出抗訴，二審法院認定其玩忽職守犯罪情節特別嚴重，不具有法定減輕處罰情節，改判三年有期徒刑。

　　據了解，作為啟動偵查的基礎條件，瀆職侵權的責任認定需相關主管部門對下級部門相關責任人的行為性質以及后果做出鑒定。鑒定是分析相關責任人是屬于濫用職權，還是玩忽職守的重要依據。對此，楊書文介紹：“有些主管部門對應當組織的技術鑒定，不組織；對應當出具的證據和鑒定結論，不出具；有的甚至把責任事故鑒定成自然事故和不可抗力，導致有的案件立不了、查不透、訴不出、判不上，嚴重影響著檢察機關偵查和法院審判。”

　　4

　　輕刑化突出反瀆威力弱

　　免刑、緩刑占瀆職侵權有罪判決的85.4%

　　據統計，2005年到2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權被告人中，判處免刑的9707名，宣告緩刑的5390名，合計占到85.4%。

　　河南省一位在基層工作多年的檢察官無奈地表示，檢察機關費盡周折公訴的瀆職嫌疑人最終被判免刑、緩刑的情況比比皆是。

　　曹建明檢察長在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上所作的報告中提出，瀆職侵權犯罪案件輕刑化問題突出，難以起到懲治和警示的作用。

　　有關專家指出，造成瀆職侵權犯罪案件輕刑化的原因，一是有相當數量的國家機關工作人員認為，瀆職犯罪只是工作中的過失，犯罪嫌疑人沒有為個人謀取私利，主觀惡性不大。有些檢察、審判人員擔心引起被告人和被告單位上訪，被迫妥協，以免刑、緩刑結案，導致“當嚴不嚴”、“罰不當罪”。

　　二是相關立法不完善，雖然涉及瀆職犯罪的罪名多達43個，幾乎涵蓋所有領域的瀆職行為，但刑法關于瀆職犯罪構成要件和量刑標準的規定均不夠明確，導致司法實踐中執法不統一、認識不一致的現象屢屢出現；一些危害嚴重的瀆職犯罪法定刑偏低，刑事訴訟法賦予檢察機關的偵查手段不足，也影響了對有些案件的及時有效查處和懲治。

　　還有的專家指出：目前各級黨校均設置了廉正課，但內容缺少針對性，正面引導多，廉正重要性講的多，典型警示性的培訓講的少。通過近年的“五五普法”，“現在領導干部講話時，法律講的頭頭是道，但工作落實中科學執政、依法執政、民主執政意識以及決策失誤的擔責意識還沒有在心里生根。”

　　-延伸閱讀

　　瀆職罪概念

　　瀆職罪是指國家機關工作人員利用職務上的便利或者徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，妨害國家機關的正常活動，損害公眾對國家機關工作人員職務活動客觀公正性的信賴，致使國家與人民利益遭受重大損失的行為。瀆職罪構成要件如下： 客觀方面表現為利用職務上的便利或者徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，致使國家和人民利益遭受重大損失的行為。客體是國家機關的正常管理活動。主體是國家機關工作人員，即在國家各級立法機關、各級行政機關、各級司法機關、各級軍事機關中從事公務的人員，不包括在國有公司、企業中從事公務的人員。主觀方面大多數出于故意，少數出于過失，故意與過失的具體內容因具體犯罪不同而不同。(本報記者 宋偉)