農村地權糾紛救濟渠道仍存障礙

　　記者：近幾年來，農地糾紛日益增多，使得農村成為當今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農民實際上擁有的各種土地權利“提供充分且及時的救濟”，是不是可以這么理解，目前的救濟途徑并不是很暢通？對于完善農地權利救濟制度，您又有何建議？

　　陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機構都可以作為農村地權糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關和司法機關等擁有國家公權力的主體，還包括仲裁機構、自治組織等。在整個救濟系統中，包括私力型、公力型和社會型三種地權救濟類型，形成了和解、調解、仲裁、訴訟和行政復議等多元救濟途徑。正是由于各種地權糾紛救濟形式各具優點和特色，所以農民對地權救濟選擇較為寬廣和自由。

　　但是，這樣的多元救濟模式在實踐中并未完全發揮出功效，在農地權益糾紛救濟實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農民的選擇；二是法律救濟成本過高和制度功能未能有效發揮作用。

　　完善農村地權糾紛法律救濟制度，可以從以下幾個方面改進：

　　適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發揮司法作為實現正義的最后一道防線的功能；

　　對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；

　　無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農民尋求救濟的成本；

　　提高基層政府和基層法院解決農村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質，加強法律知識與法律意識的培養，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農民合法土地權益的實現。

　　耕地保護現狀仍不容樂觀

　　記者：在全國農村工作會議上，“要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”被再次重申。您認為，目前耕地保護中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴格”保護耕地？

　　陳小君：從調研情況來看，目前耕地保護的現狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農村進行的調查問卷中，有23%的受訪農戶表示耕地正在逐漸減少。

　　造成這一現狀的原因是多方面的，比如不規范的農業結構調整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養魚，搞禽畜養殖基地，有的甚至不惜占用基本農田保護區。

　　從上述實地調查數據的研究來看，在取消農業稅后，顯性的耕地拋荒現象雖然仍然存在，但受訪農戶普遍反映該情形并不嚴重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。

　　此外，在一些城鄉接合部，建設用地占用耕地的現象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業之名的建設項目，也包括一些房地產開發項目。隨著城市化工業化進程的加快，這一占用耕地的勢頭也有進一步蔓延的趨勢。

　　要做到嚴格保護耕地，得做到四個“必須”：

　　執法須嚴。監管部門必須嚴格履行職責，嚴格控制建設占用耕地現象，加大對違法占用耕地行為的懲處力度；

　　規劃須落實。各地方在國家土地利用總體規劃下編制各個地方土地利用規劃，確保耕地保護質量不變和耕地總量保持動態平衡，協調并平衡“建設”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要；

　　利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入，堅決落實耕地“占一補一”制度，對非農建設占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進行補償，保護現有地面積長期穩定，總量平衡；

　　認知須提升。充分認識嚴格耕地保護對國家和對地方發展的長遠意義。

　　農地立法應“還權于民”

　　記者：您帶領的課題組對農地問題立法進行了將近8年的集中研究，您認為，農地問題立法應該以什么為宗旨？目前哪些農地問題應當加快立法進程？

　　陳小君：對農地法律制度的完善，應當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權力濫用、還權于民。也就是說，農地問題立法應突出農民的主體意識，發揮農民的聰明才智，使農民能夠充分參與相關法律的制定，給他們以充分的選擇權；將涉及農地權利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農民的各種合法權益得以實現，使得“物盡其用、地盡其利”，讓土地能夠提供最多的產出，農民也因此獲得更多的利益。以此為基礎，從而構造促進農村社會持續發展、保障農村經濟快速增長、解決農民生活貧困的社會秩序。

　　物權法、土地管理法、農村土地承包法等法律法規都從不同角度對農地問題進行了規范，因此，根據我國國情對當前農地權利予以體系化構建是當前農地立法完善的前提：

　　在具體制度設計上應以法律的形式明確農民集體獨立的民事主體地位，通過限制國家權力不當介入農地處分權的運行，而使農民集體成為真正的所有權人，從而克服農民集體所有的缺陷；

　　逐步強化土地承包經營權的物權效力，對土地承包經營權的流轉方式和程序予以規范，并建立完善的配合土地承包經營權且有利于土地效益增長、農民持續增收和集體發展壯大的良性流轉制度；

　　規范宅基地的初始取得，強化其合法使用權，在宅基地流轉中契合自由與限制的價值目標；

　　對地役權與自留地、自留山使用權，應從保守的制度立場轉至開放的立法姿態。設計地役權主體如何確定、地役權公示、有償設定地役權時的費用分擔和分享問題，以及當事人雙方協商不成或處于僵局時的補救方案等問題。同時，構建合理的自留地、自留山使用權制度，彌補當前的立法缺失；

　　對于農地登記制度，應從行政管理手段過渡到物權的公示公信，進一步強化農地登記制度的物權效力，并將登記對抗主義逐步向登記生效主義轉變；

　　嚴格界定土地征收的公共利益范圍，完善征收程序，同時應依法擴大征收客體，并完善補償標準；

　　進一步完善農地救濟制度，暢通合法的救濟渠道，從而保障農民特別是農村婦女的合法權益。