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  　2月24日召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，《保密法》第二次提交審議，二審稿與一審稿相比，在國家秘密范圍的明確、定密權(quán)的上收、保密期限與及時解密的設(shè)定，以及保密行政管理部門調(diào)查權(quán)和罰款權(quán)的取消等方面做了諸多修改。

　　參與該法修訂過程的多位法學(xué)學(xué)者認為，以上述修訂為基礎(chǔ)，國家秘密的界定更為明確，有助于政府信息公開的推進與公眾知情權(quán)的實現(xiàn)，但目前亦有諸多問題有待進一步明確。

　　立法部門意圖強化公開原則

　　頒行于1988年的《保密法》，因定密過濫、隨意定密等問題被長期詬病。全國人大常委、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在該法修訂草案首次審議時曾舉例說，過去中央發(fā)布的涉農(nóng)“1號文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團級，致使意在給農(nóng)民實惠的文件，農(nóng)民卻看不到。

　　該法修改動議自1995年即提出。彼時，國家保密局啟動修法工作，但其間幾易其稿卻又數(shù)度擱置。直至2005年著名法學(xué)家夏勇出任國家保密局局長后，力推該法修訂，2007年年底草案正式報送國務(wù)院。

　　由于涉及公眾多項權(quán)利，《保密法》采用何種基本原則自修法以來始終受到各方關(guān)注。傳統(tǒng)體制下的保密工作，采用的是“以保密為原則，以公開為例外”模式，趨向于將所有政府信息定密，嚴重損害公眾知情權(quán)。

　　2008年5月1日《政府信息公開條例》的實施被認為是對上述原則的修正，但該條例草案中“以公開為原則，以保密為例外”的條文被最終刪除，使得“保密”與“公開”之爭變得微妙。

　　在行政部門推動該法修訂的同時，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會也密集進行調(diào)研。2008年6月30日，辜勝阻赴天津參加全國人大保密法調(diào)研；7月9日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員張學(xué)忠在遼寧主持立法調(diào)研研討會；中旬，全國人大常委、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員隋明太赴河南安陽聽取有關(guān)保密法修改意見。

　　該委員會的調(diào)研報告認為，如何合理設(shè)定國家秘密范圍，正確處理保守國家秘密與保障公民知情權(quán)的關(guān)系，成為修改《保密法》面臨的重要課題。

　　但此后一審稿卻頗讓各界爭議，草案增加了針對涉密信息系統(tǒng)的保密措施，加強了涉密機關(guān)、單位和涉密人員的保密管理，完善了國家秘密確定、變更和解除制度，明確了保密行政管理部門的職能，強化了保密法律責(zé)任。憲法與行政法學(xué)者普遍認為，這種趨勢實際上是強化保密，而不是一直呼吁的“以公開為原則，以保密為例外”。

　　對此，辜勝阻在接受《中國新聞周刊》獨家專訪時明確表示：“保密固然重要，當(dāng)前要切實加強信息安全，不斷完善保密工作。但同時應(yīng)當(dāng)看到，保障公民的知情權(quán)、實現(xiàn)信息公開是現(xiàn)代社會的基本要求。”

　　對于怎樣處理好保密與公開間的關(guān)系，辜勝阻進一步提出：“源頭在定密，要在符合信息公開原則的前提下，做到科學(xué)定密，準確定密，及時解密，防止定密過多過濫。”

　　以列舉形式排除非國家秘密

　　在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來，《保密法》的修訂要考慮兩個問題，“一是該保的沒保住，要考慮這個問題怎樣加強；二是不該保的保了，要通過修法解決。”

　　姜明安告訴《中國新聞周刊》記者，“經(jīng)常從國外媒體看到一些信息，在國內(nèi)卻仍然是秘密。”在他看來，什么都定密，最后又保不住，就容易鬧出笑話。

　　目前，我國存在著定密過多、過亂的問題。一個鄉(xiāng)政府也可以定一個絕密級文件。

　　中國社科院法學(xué)研究所研究員周漢華告訴《中國新聞周刊》，“定密層級和權(quán)限的設(shè)定、保密期限的明確以及保密行政主管部門權(quán)限的調(diào)整，實際上是對國家秘密的進一步界定，有助于政府信息公開的推進。”

　　但亦有觀點認為，即便二審稿加強了對國家秘密的界定，但本質(zhì)上仍然是加強保密工作的需要，對于政府信息公開并未觸及。

　　姜明安給出的思路是，采用列舉的方式將不應(yīng)當(dāng)列入保密范圍的內(nèi)容予以排除。“在參加全國人大法工委組織的專家研討會上，我提出要明確國家秘密的范圍，把不是國家秘密的內(nèi)容排除出去。從二審稿來看，商業(yè)秘密與工作秘密被排除出去了，但實際上這不是最重要的，需要排除的是《政府信息公開條例》第九條的內(nèi)容。”

　　該條內(nèi)容規(guī)定了四種行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，這些內(nèi)容如果不從《保密法》中列舉排除，法律的效力高于法規(guī)，將使該條款面臨失效的境地。姜明安同時認為預(yù)算決算表也應(yīng)該從保密的內(nèi)容中排除，以方便納稅人監(jiān)督稅收使用狀況。

　　目前的狀況是，納稅人對稅收收支不掌握，監(jiān)督無從談起。2007年，上海市閔行區(qū)率先推行公共財政預(yù)算改革，并編制《財政預(yù)決算表》，但該表每次在人代會上均以涉及“保密”內(nèi)容而被收回。

　　周漢華表示，保密與信息公開分別立法是造成問題的根源，這兩個問題本身屬于政府信息的兩個方面，目前的另一個解決辦法就是推進《政府信息公開法》的立法進程。

　　但據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，《政府信息公開法》目前仍未進入立法議程。周漢華亦認為，通過《保密法》的具體修訂解決與政府信息公開實踐中存在的矛盾仍是主要渠道。

　　多處懸疑待解

　　為各方所關(guān)注的，并不僅限于“保密”與“公開”兩大基本原則之間的矛盾。二審稿多處修改之后，學(xué)者認為，仍有多處懸疑有待全國人大常委會第三次審議解決。

　　審議過程中，全國人大常委宋法棠提出：“絕密、機密、秘密由誰來定級？國家機關(guān)、省級機關(guān)及授權(quán)機關(guān)單位負責(zé)人及其指定人員就可以定？我是這個單位的負責(zé)人，我說這個材料是絕密就是絕密的，說機密就是機密的，是否還要有個責(zé)任程序？我認為這個問題需要認真研究。”

　　此外，《保密法》修訂后，相關(guān)法律是否匹配，也可能在實踐中產(chǎn)生問題。姜明安提出，應(yīng)當(dāng)推動《檔案法》的配套修改。

　　《檔案法》規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科技、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年。

　　這意味著，10年即可解密的秘密在檔案館有可能需要30年才能被解密。姜明安表示，“根據(jù)《保密法》已經(jīng)解密的檔案，要求檔案部門公開，但檔案部門適用的是《檔案法》，可以對公眾的要求予以拒絕，要解決這個問題就需要對《檔案法》提起修改。”

　　《中國新聞周刊》記者獲知，《檔案法》的修改亦為國家檔案局所推動，相關(guān)學(xué)者曾被邀請參加修法的相關(guān)研討，但目前并未列入立法計劃。

　　此外，周漢華認為，《保密法》與《檔案法》之間的沖突還不僅僅是條文的沖突。“通常來說，檔案也是政府信息，進入檔案系統(tǒng)也應(yīng)該按照保密法來運作，該不該公開應(yīng)該以‘公開’還是‘保密’的原則確定，應(yīng)當(dāng)公開的，即使送到檔案館了，也要公開；不應(yīng)當(dāng)公開的，就算沒有存檔，也要保密。”

　　而周漢華的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的狀況正好相反，可以公開的，只要送到檔案館，就都被保密了。

　　爭議解決機制的設(shè)置也是各方關(guān)注的重點。2008年6月，居住于武漢的王柏明涉嫌詐騙案，此后經(jīng)湖北省公安廳指定管轄，湖北省武穴市(縣級市)公安局以涉及國家秘密為由，對此案進行偵查，并據(jù)此不批準其聘請律師。但對于該案涉嫌何種國家秘密、公安機關(guān)通過何種程序認定涉及國家秘密，該局均無明確答復(fù)。

　　目前的法律規(guī)定，一旦案件被認定涉及國家秘密，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利受到限制。對于如何認定涉及國家秘密，相關(guān)法律對偵查機關(guān)沒有任何程序性制約的規(guī)定，當(dāng)事人不服認定也沒法尋求相關(guān)救濟途徑。

　　據(jù)此，姜明安提出，“應(yīng)當(dāng)有一個爭議解決機制，以切實保障公民的權(quán)利不被侵犯。”但在他看來，“這類問題不宜到法院審理，可能導(dǎo)致泄密發(fā)生。應(yīng)在國家保密局設(shè)置一個9到15人的專家委員會，由保密、科技及法律方面的專家對爭議進行裁定。” 申欣旺