數年前就在學界有過激烈爭論的“社會保障稅”，再次成為公眾關注的焦點。

　　近日，財政部部長謝旭人在媒體上發(fā)表署名文章《堅定不移深化財稅體制改革》，文中提到，“完善社會保障籌資形式與提高統籌級次相結合，研究開征社會保障稅”。

　　4月9日至11日的博鰲亞洲論壇2010年年會舉行時，全國社保基金理事會理事長戴相龍表示，社會保障稅早晚要征收，宜早不宜遲。

　　據了解，早在1996年，《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》就提出逐步開征“社會保障稅”，至今已有12年的光陰。

　　曾參與國家社保基金立法的中國政法大學法與經濟學研究中心教授胡繼曄告訴記者，盡管社會保障稅的征收是一個大的方向，但短時期內開征的可能性不大。

　　社會保障稅“歸公”引擔憂

　　與過去一樣，盡管此次討論社會保障稅開征的起因只是一篇文章，但由于這一問題與每個人的切身利益相關，依然引發(fā)了激烈的爭論。

　　“現在爭論的焦點似乎是繳費改成納稅是否會‘增加個人負擔’，很多人說不會，費改稅僅僅是在名稱上把‘費’改成了‘稅’而已。真的是這樣嗎？其實，社會保障繳費改納稅并非像表面上看到的那么簡單，我們應該更深入地想一想，社會保障的‘費改稅’和以往的‘費改稅’有何不同。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞在接受記者采訪時說。

　　據記者了解，許多“費改稅”之前的“費”，大多是以政府部門的行政成本為由頭收取的，收上來以后也大多歸本部門使用。所以這種“費”就逐漸變味，隨意性強，名目繁多，標準見漲。“費改稅”以后，一是抑制了其隨意性，取信于民；二是形成了收支兩條線，規(guī)范運行。

　　“社會保障的‘費’，與那些用來解決某個部門行政成本的‘費’截然不同。就個人而言，社會保障繳費是勞動者將自己一部分工資薪水交給政府保管，在勞動者遭遇法律政策規(guī)定的社會經濟風險時，用來應付不時之需的。所以，社會保障基金是一筆獨立的社會共有基金，是歸繳費的勞動者全體所有的，而非國家財政。以社會保險‘先盡義務，后享權利’的基本原則看，非繳費者是不能享受社會保險待遇的。從某種意義上說，‘繳費’是給自己的，而‘納稅’就有了‘歸公’的成分。”唐鈞說。

　　而唐鈞更深層次的擔憂在于，由于行政權力的強勢，如果混淆了“繳費”和“納稅”這兩者的性質，把社會保障基金歸入財政這個“大堆”，在相當多的人大代表尚且看不懂政府財政報告的現實背景下，其后果會怎樣，實在無法預料。

　　“費”改“稅”牽扯部門利益

　　對于許多普通人來說，聽到開征社會保障稅之后的第一反應都是，“會不會又加重稅負了”？

　　胡繼曄認為，社會保障稅是一個真正取之于民、用之于民的稅種。

　　“目前社會保障費征收的法律依據是國務院在上世紀90年代簽發(fā)的《社會保險費征繳暫行條例》，改成稅之后，從征繳的法理來講，稅收征管法具有更強的法律效力。”胡繼曄說，之所以提出社會保障“費”改“稅”，還因為，“現在從征繳數量來看，不少用人單位在為職工繳納社保費用時都本著這樣一種心態(tài)，能偷漏就偷漏，比如一旦發(fā)生金融危機，很多單位都‘自覺’地減免了職工社會費用。究其原因，仍然在于作為社會保障‘費’來說，社會保險法中有關規(guī)定的強制征繳效力有待提高。一旦社保費用被減免，今后補繳就很難”。

　　與其他稅種一樣，社會保障稅被認為有調節(jié)收入分配的功能。

　　北京工商大學經濟學院財政稅收研究中心主任李友元指出，在一定意義上，社會保障稅是調節(jié)收入分配的有力工具。這一作用與社會保障制度相聯系，采用社會保險的方法由全社會來承擔不確定和非理性風險，“也就是說，個人繳納與其從社會保險中得到的好處無對應關系。與社會保險類似，社會保障稅也起到了一定的再分配作用。更重要的是，它為社會保障制度的實施提供了穩(wěn)定的資金來源，可以用稅收的強制性解決現行繳費方式的欠繳問題”。

　　盡管認同開征社會保障稅的做法，但胡繼曄仍認為，短期內開征的可能性不大。

　　“社會保障稅的開征會牽扯到一系列比較復雜的問題。以現有的社保征收體制為例，我國目前實行的是世界上獨一無二的雙軌并行征收體制，在某些省份是由社保經辦機構來征收，在另一部分省份是由稅務部門來征收。因此，假如未來‘費’改‘稅’的話，可能會涉及到收費人員的飯碗問題，經辦機構勢必有一部分人要分流。”胡繼曄說。

　　用一位業(yè)內專家的話來說，現在我國社保費用的征繳隊伍“比養(yǎng)路費的征繳人數還要龐大”。

　　一位接近相關部門的研究人士告訴記者，社會保障稅開征最大的難點在于部門利益無法平衡。

　　這位不愿透露姓名的研究人士進一步指出，對于社會保障稅開征來說，“社保保障部門的人會反對，而財稅部門的人當然就高興了”。

　　“‘費’‘稅’之爭對于整個世界的社保體系來說，都是一個比較大的問題。”胡繼曄說。

　　正是由于統一征收社會保障稅存在各種爭議和操作難點，據此，唐鈞提出了一種新的社會保障籌資模式：個人繳費，企業(yè)納稅，政府托底。

　　“對于社會保障的另一個參與籌資的主體———企業(yè)，出于現實的考慮，我以為可以考慮征稅，其目的是出于保護‘勞動密集型’企業(yè)。當前社保制度‘按人頭繳三費’的籌資模式———企業(yè)多聘用一個勞動者，就得多交一份保險費。由于勞動密集型企業(yè)對于中國經濟的重要性，為了保證其發(fā)展，應改變企業(yè)社會保險繳費模式，不再按企業(yè)雇用的人數來收費，而是按‘累進’的原則來征稅———利潤大的企業(yè)多納稅，利潤小的企業(yè)少納稅，沒有利潤的企業(yè)不納稅或者只是象征性地納稅。”唐鈞說。

　　唐鈞認為，上述籌資方式也可與當前社會保障制度順利對接。“以養(yǎng)老保障為例：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中的社會統籌部分，是以企業(yè)繳費為基礎的，現收現支，不足部分則由財政補貼。企業(yè)繳費改為征稅后，收上來的稅款歸入財政的‘大堆’，再由財政統一撥付以滿足‘社會統籌’之需，應該是沒有問題的。新型農村社會養(yǎng)老保險，當前的模式就是政府補貼，那就更沒有問題了。”

　　爭論背后的立法滯后

　　在法律界人士看來，社會保障稅開征爭論不休的表象背后，其實是社會保障立法滯后所帶來的焦慮感和不確定性。

　　上海大學法學院教授倪才龍在接受記者電話采訪時說，社會保障法是規(guī)范社會保障各主體權利與義務關系的法律依據，也是社會保障稅開征的法律依據。如果要開征社會保障稅，應“制定社會保障法，明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權利與義務，把社會保障的各方面在法律上加以規(guī)范，保證社會保障稅的征收與管理”。

　　我國目前社會保障立法是何種狀況？

　　據倪才龍介紹，從我國現有的社會保障法律規(guī)范看，我國目前僅有一些零散的關于社會保障的法規(guī)和規(guī)章，在社會保障基本法律方面還是一片空白，這與社會保障的強制性、統一性要求以及它對現代社會勞動者的影響是極不相稱的。國家沒有一部統一的社會保障法，由各部門分別規(guī)定相應的部門規(guī)章，各部門由于分工各異，利益不同，各自在本部門所轄范圍內制定有利于自身的規(guī)章，會引起相互間的沖突和矛盾。各地方由于沒有權威性的社會保障法，其制定的地方性法規(guī)獨立性很強，地方保護主義嚴重。

　　此外，財政預算公開方面的問題也長期為人們所詬病，人們這才有了擔心，社保一旦“費”改“稅”，進入了財政的“大堆”，就一去不復返了。

　　倪才龍認為，在開征社會保障稅之前，應該完善社會保障立法，通過法律明確，社會保障稅作為一項稅收，由國家稅務機關征收，為社會保障預算提供固定的資金來源；社會保障基金征收和支付實行兩條線，按照公共財政的基本原則，列入國家預算內管理，財政部門負責稅務機關征收的社會保障基金的接收工作、社會保障基金財政賬戶的收支核算工作以及監(jiān)管社會保障基金的使用及票據管理工作。提高社會保障基金的執(zhí)法地位和預算管理地位，從財政制度上對社會保障制度進行規(guī)范，建立完善的預算制度，優(yōu)化支出管理。社會保障稅收入是一種基金性收入，與一般預算收入相比，具有完全不同的性質和專門的用途，其收支應自成體系，單獨管理。法制日報記者 杜曉 法制日報見習記者 任雪