(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　兩年前，首個地方性行政程序規(guī)定——《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺，填補了中國行政程序立法的空白，被稱為行政機關(guān)約束自身的革命。兩年后，這場“馴服權(quán)力”的地方實驗，得到中央的首肯

　　本刊記者/申欣旺 白祖偕(發(fā)自湖南長沙)

　　“毫無疑問，行政程序改革肯定會在湖南繼續(xù)推行下去，各級官員再沒有觀望期。”針對《中國新聞周刊》記者關(guān)于“改革會不會遭遇人走政息”的提問，4月25日，湖南當?shù)毓賳T在電話中很明確地回復(fù)。

　　當日，在張春賢、周強職務(wù)交接大會上，中組部常務(wù)副部長沈躍躍對周強擔任省長期間的工作給予了充分肯定，其中關(guān)于“在政府工作中注重民主決策、科學決策，自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，著力建設(shè)服務(wù)政府、法制政府、責任政府、廉潔政府”的講話頗引人注目。

　　有專家說，有關(guān)“民主決策” 與“法制政府”的表態(tài)，在此前中組部任命省級一把手的講話中少見。當?shù)毓賳T亦認為，這是中央對湖南行政程序改革的首肯。

　　要效率，也要權(quán)利

　　由于核心要旨是對行政權(quán)力的約束與規(guī)制，統(tǒng)一的行政程序立法一波三折，迄今未出臺。

　　2002年，時任最高人民法院行政庭庭長的江必新到重慶掛職，力推重慶行政程序立法，并提出“先地方后中央”的破題思路。但隨后江必新回到最高人民法院并升任副院長，該立法最終流產(chǎn)。

　　在全國范圍的統(tǒng)一行政程序立法停滯不前的局面下，2006年，周強從團中央履新湖南，擔任省長。其后，在一次聽取內(nèi)部工作匯報時，周強提出，要堅持科學發(fā)展、加快富民強省步伐，必須加強政府自身改革和建設(shè)。

　　此種表態(tài)在官員中實屬常態(tài)。但當?shù)匾晃还賳T向《中國新聞周刊》記者說起周強的一次內(nèi)部講話，凸顯了他的法律專業(yè)背景。

　　是次講話，周強態(tài)度鮮明地強調(diào)要加強行政程序建設(shè)，“一個政府公務(wù)員的作為或者不作為，都有可能被公民起訴到法院。這就是當前政府工作面臨的新形勢，公務(wù)員們一定要明白這一點。”

　　這位官員認為，周強的意圖很明確，那就是必須將權(quán)力規(guī)制在法律允許的范圍內(nèi)，否則政府官員就可能被送上被告席。周強開出的藥方就是制定《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)。

　　為了爭取學者的支持，湖南成立了專家組，行政法學界知名學者應(yīng)松年、姜明安等受邀參與立法。

　　自此，中國首部地方行政程序立法的起草進入快車道。同一時間，選擇何種立法模式也擺上決策臺面。

　　“立法的重要基礎(chǔ)就是選擇何種模式，行政程序法立法模式在世界范圍內(nèi)主要有權(quán)利型、效率型以及權(quán)利效率兼顧型，考慮到湖南地處中西部，我們最終選擇了兼顧型。”湖南省法制辦主任許顯輝回憶當時的情況。

　　它們之間的區(qū)別在于，“效率型主要考慮的是行政效率，權(quán)利型則是另一個極端，像美國，拆遷一塊地要開十六七次聽證會，毫無效率可言。”

　　“中國特色”是許顯輝所強調(diào)的，“立法必須考慮具體國情，從發(fā)展的角度要允許政府有所作為，程序不能太繁瑣；但同時要求政府傾聽老百姓的意見，要有調(diào)研、聽證，防止程序過于簡單。”

　　模式之外，具體的制度設(shè)計也頗費周章。此時，全國范圍內(nèi)已經(jīng)有了三部專家草案，如果圖簡單，任選一部即可，但《程序規(guī)定》起草小組并沒有簡單地搞“拿來主義”。

　　“一方面，我們借鑒了專家稿的新穎理念和完整體系，但我們也看到這些文本可操作性差的一面，搞了一些具有湖南本土化意義的創(chuàng)新。”一位參與《程序規(guī)定》起草的官員告訴《中國新聞周刊》記者。

　　中國政法大學王萬華教授認為，這種做法是走了一條功能主義的路子，有針對性，管用。

　　比如對行政行為設(shè)置期限，被學界認為是這方面的成功例子。具體做法是，對“法律、法規(guī)沒有規(guī)定辦理期限的”，“實行限時辦結(jié)制度”，并對期限做了具體規(guī)定。

　　湖南省法制辦依法行政指導(dǎo)處處長謝生達告訴《中國新聞周刊》記者，此舉既能提高行政效能，還可防范尋租。“只要不給行政行為設(shè)置期限，那就有尋租的空間。”

　　為了解決執(zhí)法“不講理”的頑疾，《程序規(guī)定》要求“改變過去那種無理由執(zhí)法的局面”，具體做法是，“行政執(zhí)法決定文書應(yīng)當充分說明決定的理由，包括證據(jù)采信理由、依據(jù)選擇理由和裁量理由。”

　　制度創(chuàng)新的爭鳴

　　由于打上了鮮明的湖南地方烙印，《程序規(guī)定》在廣受肯定的同時，也面臨著各種爭議。

　　在湖南省法制辦副主任唐世月看來，《程序規(guī)定》能發(fā)揮作用，一個很重要的原因就是配套制度的完善，在推出《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》之后，湖南省法制辦又著手起草《湖南省政府信息公開辦法》和《湖南省重大行政決策規(guī)則》。此外，還將依法行政納入政績考核。

　　在主導(dǎo)者看來，《程序規(guī)定》發(fā)揮著依法行政領(lǐng)域“基本法”的功效，通過環(huán)環(huán)相扣的制度搭配，最終目標是建立依法行政制度體系。而這，恰恰是2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》所力求達到的。

　　“程序本身不是萬能的，比如我們目前有的項目，程序上層層推進，都合法，但最后發(fā)現(xiàn)出問題了，因為實體法適用不正確。這種情況就很難辦。”

　　許顯輝希望通過規(guī)范行政裁量權(quán)，從一定程度上將實體法納入程序軌道，使之在規(guī)制公權(quán)力中發(fā)揮更大作用。

　　在《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中，湖南突破此前普遍只搞裁量基準的做法，提出綜合模式控制(詳見本刊2010年第12期《政府試水自我限權(quán)》)。記者了解到，僅這個配套措施給各個部門帶來的影響就猶如一場小地震。

　　在湖南省財政廳，通過對執(zhí)法過程中執(zhí)法、決定、監(jiān)督權(quán)的分離，重新配置權(quán)力，去執(zhí)法的人只能根據(jù)裁量基準提出處罰意見，由另一個部門集中決定，還需要法制機構(gòu)審核，最后才簽發(fā)。該廳稅政法規(guī)處處長華保國坦言，很多執(zhí)法人員做起事來都感覺到不順手了。

　　不僅如此，正在推進的案例指導(dǎo)制度，學術(shù)界和各地政府自身的觀念也不統(tǒng)一。

　　北京市政府法制辦公室監(jiān)督指導(dǎo)處處長魯安中的觀點是，案例只是對內(nèi)。而湖南的做法是給公眾尺度，能夠監(jiān)督政府。

　　有學者認為，案例更多的應(yīng)該是司法案例，但湖南則提出，有執(zhí)法權(quán)的部門都應(yīng)該發(fā)布案例，供執(zhí)法人員和公眾使用。

　　爭議更多的是對規(guī)范性文件的合法性審查。由于多年來抽象行政行為司法審查的盲區(qū)，“紅頭文件”違法屢屢出現(xiàn)，造成了行政法治的諸多困境。沒有經(jīng)過合法性審查，規(guī)范性文件隨時可能變異為增加公眾義務(wù)或剝奪權(quán)利的幫兇。極端的案例在2003年上演。湖北大學生孫志剛在廣州被收容毆打致死，其被收容的根據(jù)是1991年國務(wù)院以參閱文件形式下發(fā)的《收容遣送辦法》。

　　未經(jīng)合法性審查的文件同時帶來的另一個問題是惰政。1960年7月1日衛(wèi)生部、勞動部、全國總工會聯(lián)合制定的《防暑降溫措施暫行條例》暫行了半個世紀之久，“年久失修”，嚴重滯后于社會發(fā)展。

　　媒體質(zhì)疑，是否暫行半個世紀還要暫行？類似的現(xiàn)象屢見報端，全國各地普遍存在。

　　湖南另辟蹊徑采用“三統(tǒng)一”制度，其中統(tǒng)一編號相當于文件的“準生證”，所有部門的規(guī)范性文件都要經(jīng)過法制辦的合法性審查，通過之后才能公布生效。

　　經(jīng)由這個制度，法制辦增加了一項權(quán)力，公民、法人可以就自己認為不合法的規(guī)范性文件向法制辦“提起訴訟”，并由法制辦來裁決。

　　數(shù)據(jù)顯示，這樣一個程序的設(shè)置，使得湖南省2009年全年有182件違法文件得到糾正。

　　“對規(guī)范性文件管理所作的制度創(chuàng)新，是一個真正能解決中國目前存在的合法性審查問題的辦法。”唐世月頗感得意。

　　但有學者持保留態(tài)度。中國政法大學副校長馬懷德教授認為，“這樣做會帶來兩個困境，一是政府組成部門制定規(guī)范性文件具有合法的法律依據(jù)，它自身承擔行政責任，由法制辦審查是否會侵犯此種合法權(quán)力？二是進行合法性審查之后，仍舊出現(xiàn)違反憲法或者法律規(guī)定的情況，由誰承擔責任？”

　　北京大學法學院教授姜明安則認為，“這樣做問題不大，法制辦的審查主要是合法性審查，一般不應(yīng)涉及政策性審查，政策決策方面出了問題應(yīng)由主管部門而不是法制部門負責。法制辦事前審查這種做法可以發(fā)揮一種如法國行政法院的內(nèi)部監(jiān)督作用。”

　　他甚至設(shè)想，進一步完善法制辦的“行政法官”的角色和程序，今后可賦予法制辦以事后獨立“裁判”的法定職權(quán)：規(guī)范性文件出臺后，行政相對人提出異議，由他們作出初步裁決。初步裁決中涉及的法律問題，相對人尚可向法院申請司法審查。

　　也有學者認為，現(xiàn)在關(guān)鍵是要探索，只要能夠解決實踐上長久存在的問題，理論上可以完善和更新。因此，對于湖南的破冰之舉應(yīng)該給予更大的支持。　　　

　　有官員私下表示，按照中國省委書記兼任省人大常委會主任的慣例，經(jīng)過一段時期的實施和經(jīng)驗積累，湖南省的《程序規(guī)定》在未來有升格為地方法規(guī)的可能性。 ★