從2008年5月份開始，福建省當年就解決了黑人黑戶36萬多人。2009年繼續推進，到當年年底，又解決了13萬多人，兩年來解決了歷年累積的黑人黑戶近50萬人。調研顯示，到現在為止，估計還有約14萬人等待解決戶口問題。

　　從年齡段來看，大部分為第五次人口普查前后出生的，即10歲以下占多數，有14.8萬人，占81.09%；10歲以上有3.46萬人，占18.91%；從性別情況看，女性出生未落戶占多數。

　　戶口，關乎公民個人及其家庭的生存和發展。一個沒有戶口的人生活是極其不方便的，無論是旅游、住宿、上飛機，還是上學、結婚、外出打工，都將遭遇無盡的煩惱。

　　“黑人黑戶”，是對沒有上戶口的人的統稱。造成黑人黑戶的原因很復雜，但是，超生是一個十分重要的因素。

　　今年11月1日，為期一個月的全國第六次人口普查即將展開。為保證此次全國人口普查工作順利進行，福建省公安廳近日發文，要求各地公安機關認真做好人口普查前的戶口整頓工作，“因各種原因出生后未落戶人員，包括出生人口未登記戶口(包括計劃外生育人口)、大學畢業生的口袋戶口、轉業入戶、刑釋入戶、回國定居人口都將予以落戶。

　　事實上，早在兩年前，福建省有關部門就已經開始了解決黑人黑戶問題的專項行動。

　　“從2008年5月份開始，福建省當年就解決了黑人黑戶36萬多人。2009年繼續推進，到當年年底，又解決了13萬多人，兩年來解決了歷年累積的黑人黑戶近50萬人。調研顯示，到現在為止，估計還有約14萬人等待解決戶口問題。”福建省公安廳治安巡警總隊的陳禮新近日在接受《法制日報》記者采訪時透露。

　　案例

　　中學生結束16年黑戶生涯

　　“沒有準生證，只要查明情況，確實是你的孩子就可以落戶。”

　　《法制日報》記者來到陳禮新的辦公室時，他正通過電話耐心地向一名莆田人解釋歷年出生人口未落戶人員的相關政策。

　　采訪中，記者了解到這樣一個案例：

　　去年5月25日早晨，家住漳州市南靖縣金山鎮大山村嶺尾10號的68歲老人吳東方，早早來到金山派出所，要求馬上為其16周歲的孫子吳昌林申報戶口。戶籍民警接待了老人，但由于老人沒有提供入戶需要的相關證明材料，吳昌林的戶口問題無法及時解決。民警在調查吳東方、王耀輝及吳昌林的鄰居后，證實吳昌林出生未落戶的情況基本屬實。

　　原來，吳昌林的父親吳龍金與母親王月西于1989年結婚，因當時王月西未到法定結婚年齡，所以沒有辦理結婚證。吳昌林在1993年4月8日出生。后吳昌林的父母因感情不合，于7年前各奔東西，父親吳龍金長期外出不歸，吳昌林留給了爺爺奶奶撫養，現已16歲，卻還是黑人黑戶。當時吳昌林在南靖二中上初三，馬上就要面臨初中畢業考試，沒有戶口將不能參加考試，急得爺孫倆寢食不安。

　　金山派出所在調查核實的基礎上，于5月27日呈報南靖縣公安局審批，縣局于5月31日批準同意吳昌林的入戶申請。如今，吳昌林如愿以償讀了高中。

　　調研

　　女性出生未落戶者占多數

　　“2007年，公安機關在大接訪期間發現，一些人因戶口問題導致子女上學、婚嫁、務工存在困難，他們要求政府予以及時解決。通過調研，我們萌生了給歷年出生人口未落戶人口及時落戶的念頭。”福建省公安廳治安巡警總隊的吳福順向《法制日報》記者透露了該省解決黑人黑戶問題的來龍去脈。

　　發現問題之后，治安巡警總隊于當年9月派出專門調研組赴福州、寧德、莆田、泉州等地開展專項調研。

　　據福建省公安機關2007年的統計數字，當時出生未落戶人員共有18.3萬人，占全省總人口數的5.36‰(據反映實際數量不止此數)。其中，從年齡段來看，大部分為第五次人口普查前后出生的，即10歲以下占多數，有14.8萬人，占81.09%(7歲以下學齡前有12.34萬人，占67.57%)；10歲以上有3.46萬人，占18.91%；從分地區情況看，寧德比例最多，出生未落戶人員占總人口為8.41‰，比例最少的廈門為0.7‰；從性別情況看，女性出生未落戶占多數。

　　“這些未落戶人口中存在的主要問題包括5種情況。”吳福順向《法制日報》記者一一解釋：

　　福建本省公民與省外婦女結婚未辦理結婚證書，婚前攜帶小孩，省外婦女有的查找不到原戶籍地，是否已結過婚和小孩是否已經落戶，均無法查清；

　　出生嬰兒隨父申報落戶時，母方離家出走，在沒有足夠證據證明是其父親生的情況下，只能依靠DNA鑒定，而一些家庭因為經濟困難無力鑒定，沒有落戶依據，造成出生嬰兒無法落戶；

　　非法收養小孩，即群眾沒有按照收養法規定收養小孩而無法辦到收養證的。在晉江市調查的未落戶中，每個鄉鎮抱養小孩未落戶有30至40人，有的確為自己所生，為逃避計劃生育部門處罰，也謊稱為抱養；

　　境外出生小孩，因父母非法滯留境外，小孩套用境外合法身份人員攜帶回國，造成小孩真實身份不明，無法辦理落戶；

　　最后一種情況，則是無法提供出生醫學證明的。

　　現實

　　多種原因導致問題產生

　　“造成上述問題的原因很復雜。”吳福順說。

　　通過與村居鄉鎮干部、鄉鎮領導座談，調研組了解到，相當一部分基層干部存在這樣的想法，如果超計劃生育小孩都可以報戶口，勢必造成群眾無所顧忌地超計劃生育。所以，不讓報戶口，也是一種懲罰。同時，通過對戶口控制，可以方便征收繳交社會撫養費。

　　據介紹，一些地方政府出臺政策，要求公安機關對出生戶口申報，必須經計劃生育部門同意后才能落戶。

　　“與此相關的是，出生醫學證明發放渠道不暢、抱養收養小孩領取收養證甚少。”陳禮新告訴《法制日報》記者。

　　據介紹，1996年公安部、衛生部根據相關法律，聯合制定了使用出生醫學證明規范出生戶口申報。但是，一些地方在簽發出生醫學證明時設置許多限制條件，致使群眾領取出生醫學證明困難重重，有的根本領不到。縣或鄉級計生部門聯合衛生部門出臺土政策，凡超生的，在未交足社會撫養費的情況下，即使在醫院分娩，也一律不發給出生醫學證明，導致出生嬰兒無出生醫學證明無法落戶。

　　一些群眾在抱養、收養小孩后，不知道如何申辦法律手續，特別是收養棄嬰，往往在抱養收養一段時間后才去彌補材料，但因為時過境遷，一些材料已經無法彌補，辦理收養證難度大。此外，一些相關部門規定，群眾在社會上拾到棄嬰，必須送到福利院，再從福利院領養出來的小孩由福利院調配，領養時需交幾千元手續費，而福建省相當部分縣市并沒有福利院。

　　誤區

　　遲早要解決為何急于報戶口

　　據陳禮新介紹，對歷史遺留出生戶口未落戶問題，各階段都出臺過一些政策專門清理解決。根據規定，對1996年以前出生的小孩，確實無法提供醫院出生證明的，可由民警調查核實后，給予落戶。但由于農村警力不足，需要民警調查核實的內容又很多，導致部分出生人員戶口沒有及時核實解決。

　　同時，法律法規滯后也是一個重要原因。1958年戶口登記條例已經保持近50年不變，公安機關靠政府根據各個階段社會經濟發展需要制訂的戶口政策進行戶口登記管理。《中華人民共和國治安處罰法》出臺后，原《中華人民共和國治安處罰條例》規定違反戶口管理的行為處罰條款也被取消。戶口登記條例規定，群眾可辦也可不辦戶口，隨意性大，導致出現戶口申報不及時、根據需要申報戶口、提供虛假證明申報戶口等問題。如農村計劃生育一胎半政策，第一胎生男故意申報女，到上學后再申請更正。

　　據調查，導致群眾出生申報戶口意識不強的主要原因是戶口登記管理不嚴肅，沒有約束機制。農村地區群眾仍然受多子多福傳統陳舊思想觀念的影響，第一胎小孩絕大多數都不愿意報戶口，特別是女孩，一些地方群眾生兩個男孩嫌太少，生三個男孩不嫌多。為了生男孩，前面已出生的女孩就不愿申報戶口，以免計劃生育部門發現超生。同時，對于未成年人來說，戶口的作用僅僅是上學需要，一些農村地區甚至根本不需要戶口，一般小學由村委會出具證明就可以上學。還有一部分群眾因參與社會經濟活動少，認為辦理戶口既麻煩又費錢，沒有用，不想申報。

　　在歷次全國性的人口普查中，國務院、省政府和各級公安機關都會出臺解決戶口未落戶問題，集中解決一批未落戶人員，于是在群眾意識中就形成了“超生辦理出生證明要繳納社會撫養費、人口普查時不用什么證明就可以落戶”等依賴的思想。

　　專家

　　戶籍制度應還原其基本功能

　　“戶籍制度的功能在于反映真實的人口信息，尤其在目前的環境下，國家只有掌握了準確的人口遷移方面的信息，相關的社會管理才能夠順利進行。一部分基層組織為了完成計劃生育的目標任務，將繳納社會撫養費作為出生人口落戶的前置條件，實際上就把戶籍變成了一種懲戒和威懾的手段，它混淆了戶籍的基本功能和其他行政管理功能的界限。”清華大學法學院教授余凌云在接受《法制日報》記者采訪時稱，黑人黑戶一方面使得公民的上學、就業、出行等基本權利得不到有效保障，另一方面也削弱了戶籍的信息管理功能。

　　“在市場經濟條件下，人口大量流動，戶籍制度必須有靈敏的信息反饋功能。如果信息失靈，公安機關連傳喚案件當事人、對流動人口違法犯罪嫌疑人采取強制措施等都會遭遇困難。準確的人口統計信息是以戶籍為基礎的，人員流動、貧困人口多少、人口增長率等準確的人口統計信息對未來國家的決策至關重要，比如學校等公共資源的投資就需要準確的學齡兒童數據。”余凌云說。

　　他認為，掃除黑人黑戶總體上是正確的，有利于社會管理和為國家提供準確的決策數據，有利于保障公民的基本權利。但因為它牽涉到眾多部門利益，各個部門在解決社會問題時都有自己的利益考量。所以，他建議相關部門統籌兼顧，不要單兵推進，以減少新政策可能遇到的阻力。法制日報記者 郭宏鵬 劉百軍