近日，《瞭望》新聞周刊從權威人士處了解到，即將在今年三季度召開的中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議，將集中聽取、討論和審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的建議》(以下簡稱“十二五”規劃)，而“十二五”規劃的主基調是“加快經濟方式轉變”。

　　“‘十二五’規劃將為我國全面推動經濟社會發展轉型奠定體制基礎。”權威人士透露說，五中全會將從經濟社會發展的主要矛盾和問題入手，通過“十二五”規劃，在健全市場配置資源機制、加快調整國民收入分配格局、破除城鄉二元體制、創新公共服務體制等方面，提出重大改革任務。

　　在其看來，“十二五”將是我國建立完善的社會主義市場經濟體制的關鍵期和攻堅期，一些影響全局和長遠的改革任務，將集中在這五年完成，“現在距離2020年將建成完善的社會主義市場經濟體制，只剩下十年時間，我們要把全局性和長遠的改革任務，集中在前五年里打攻堅戰，‘十三五’的五年，作為體制機制修補和完善期。”

　　“經過改革開放三十多年的發展，‘十二五’期間的改革，要取得突破存在非常大的困難。”中國經濟體制改革研究會副會長兼秘書長石小敏接受《瞭望》新聞周刊采訪時認為，“十二五”的改革任務之所以重，就在于“當前改革已經成為社會和政治的需要。而背后的權力和利益的調整是推進改革最大的阻礙。”他的最大擔憂就是改革動力不足。

　　因此，中國(海南)改革發展研究院院長遲福林告訴《瞭望》新聞周刊，應大力推進以政府轉型為重點的“十二五”改革，以實現促進公平與可持續發展的目標，“相比較而言，‘十一五’政府轉型尚未取得重要進展。在‘十一五’規劃中，行政管理體制改革是改革攻堅的關鍵和重點，行政體制改革有所進展，但尚未有實質性突破；地方政府主導型經濟增長模式有所強化。”而這些都需要在“十二五”的經濟體制改革中率先突圍。

　　“十二五”體改重任

　　《瞭望》新聞周刊了解到，“十二五”將從圍繞若干重點領域開展經濟體制改革任務攻堅。

　　首先，進一步健全市場配置資源機制，提高經濟發展的動力和活力。目前我國社會主義市場經濟體制還不完善，要素市場發育遲滯，土地、資金等重要生產要素市場化程度還比較低；資源性產品價格形成機制還沒有理順；國有經濟調整尚未到位，壟斷行業改革進展緩慢，有些還未破題；政府對微觀經濟活動干預過多，公共服務和社會管理職能還比較薄弱，等等。

　　權威人士指出，當前投資和消費增長較快，很大程度上是政策作用的結果，行政手段的局限性和短期性逐步顯現出來。擴大內需，最終要靠市場和社會力量，“在‘十二五’乃至今后更長時期的改革中，要繼續堅持社會主義市場經濟的改革方向，更好發揮市場配置資源的基礎性作用。”

　　其次，加快調整國民收入分配格局，理順收入分配關系。近年來，政府、企業和居民三者之間分配關系呈現較為明顯的失衡狀況，城鄉之間、地區之間、行業之間的收入差距都有擴大的趨勢。收入分配問題已經到了必須下大力氣解決的時候。目前我國經濟社會發展態勢良好，各方面承受能力較強，應該有條件、有能力在“十二五”時期逐步解決這個問題。

　　權威人士分析，要在堅持基本分配制度的前提下，切實保護公民合法收入和私有財產，同時盡快扭轉城鄉、地區和不同行業之間的收入差距過大趨勢，逐步形成中等收入占多數的“橄欖型”分配格局。因此，將會加大稅收在二次分配中的調節作用。

　　據統計，2009年，我國人均GDP已經接近3700美元，居民收入水平和社會財富增長很快，存量很大。但是，所得稅和財產稅還不健全、不完善，對調節高收入和財產收入的作用還沒有充分發揮出來。權威人士認為，這是目前我國二次收入分配中的“短板”，是“十二五”收入分配制度改革亟待解決的重點問題。

　　由此，從現在開始到“十二五”時期，要加快完善個人所得稅，建立健全財產稅制度，有效調節不同社會群體之間的收入分配差距，切實發揮好稅收在二次分配中的作用。此外，要進一步完善資源稅費制度，解決資源占有者和使用者獲得超額利益的問題。

　　其三，破除城鄉“二元”體制，加快推進城鎮化。權威人士介紹，“十二五”時期我國城鎮化率將突破50%，人民群眾的生活方式和經濟社會機構隨之會發生一系列深刻變化，“破除城鄉分治的“二元”體制，推動城鎮化快速健康發展，是‘十二五’時期亟待解決的重大體制問題。”其中，有兩個方面需要重點強調。

　　進城農業人口的城鎮化問題。近年來我國城鎮化率提高很快，但是在現行統計的城鎮人口中，約有1.5億農民工及其家屬。他們雖然常住城鎮，但是工作和生活并不穩定，在公共服務方面還沒有完全享受與城鎮居民相同的待遇。推進城鎮化的一個很重要的任務，就是把符合條件的農業人口逐步轉變為城市人口，這樣可以實質上提高人口城鎮化水平。特別是上世紀80年代后出生的農村人口已經成為農民工的主體，他們融入城市的意愿更為迫切。

　　土地問題。我國城鎮化將持續以每年1個百分點以上的速度快速推進，一部分農村土地要轉變為城市建設用地，將會產生巨大的土地級差地租，“這些財富由誰來分配？按照什么機制來分配？如何從制度安排上既能保護農民利益，又能促進土地資源節約利用？對這些問題，要在‘十二五’規劃中給出一個明確答案。”

　　其四，創新多元參與、平等競爭的公共服務體制。當前，公共產品供給不足，公共服務資源配置不合理，與社會事業發展滯后有關，也與社會領域改革滯后有關。權威人士指出，原因在于“政府責任不到位和包攬過多并存，該管的沒有管到位，該放的沒有真正放下去，發揮市場機制、社會組織和民間資本的作用不夠，活力不足。”

　　“在公共服務中如何劃分政府與市場的界限？政府是公共服務的采購人還是直接提供者？這是深化社會事業領域改革必須明確的原則性問題。”權威人士認為，社會需求是多層次和多樣性的，各項社會事業都應該區分“基本”和“非基本”。政府保障的是“基本”。“非基本”部分能夠由社會和市場提供的，要切實交給社會和市場，政府履行好監管責任。

　　“即使是由政府提供的基本公共服務，也要講究方式和效率。”公益性事業不等同于政府包辦，“公益性主要指政府的投入和保障責任，但不代表必須由政府直接舉辦和提供。要逐步做到凡是適合面向市場購買的基本公共服務，都應采取購買服務的方式。”

　　政府轉型的“牛鼻子”

　　“第一次改革主線是體制轉軌，目標是建立市場經濟體制和提高經濟總量。第二次改革主線是發展方式轉型，目標是形成公平與可持續發展的體制機制和實現民富國強。”遲福林告訴本刊記者，以發展方式轉型為主線的第二次改革，對后30年經濟社會發展具有決定性影響，“這其中的關鍵是政府轉型。”

　　他分析指出，“政府轉型決定‘十二五’改革全局。”比如，解決資源環境約束的矛盾，關鍵在于實現經濟運行機制由政府主導向市場主導的轉變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；解決基本公共產品短缺的矛盾，關鍵在于確立政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用；解決公共治理建設滯后的矛盾，關鍵在于加強政府自身建設與改革。

　　“從現實情況看，以國有經濟為主體；以投資-出口為主導；以批租土地為特點；以重化工業為載體；以資源環境為代價的政府主導型的經濟增長模式非改不可。”他認為“十二五”期間的體制改革，政府轉型應該是“總抓手”、“牛鼻子”，“政府轉型是一場深刻的改革，這涉及政府自身利益的形成，特殊利益集團的掣肘，中央地方的博弈等多個方面。”

　　比如，具體到收入分配體制改革方面，收入分配差距擴大與政府主導型經濟增長方式相關。現階段，政府主導型經濟增長需要大量的財政資源，使公共財政體制難以建立；政府主導型經濟增長傾向于長期壓低勞動力報酬，使勞動報酬增長速度長期低于GDP增長速度；政府主導型經濟增長偏好“做大蛋糕”，使“分好蛋糕”的矛盾逐步突出。

　　因此，遲福林具體建議，以緩解收入差距為目標，“十二五”初期要盡快啟動財政稅收體制改革；控制政府財政收入增長速度，大幅調整財政支出結構；以資源紅利的社會共享為目標，實現國有資源的合理配置；推進壟斷行業的收入分配制度改革；構建財產性收入的體制基礎，逐步緩解并縮小居民過大的財產性收入差距；建立實施工資談判制度和工資定期增長制度。

　　同時，應確立政府在“十二五”收入分配改革的約束性指標，“例如，實施國民收入倍增計劃。考慮通貨膨脹因素，使城鄉人均收入在“十二五”翻一番，年均增長在15%左右；居民收入在國民收入中的占比從約60%提高到65%左右；勞動報酬占GDP比重從2007年的39.7%提高到50%左右；城鄉收入差距從2008年的3.31:1控制到3:1以內；中等收入群體占比達到30%左右。”

　　具體在行政體制改革方面，遲福林建議，需要建立規范的中央與地方公共職責分工體制，包括建立中央與地方公共服務分工體制，進一步明確中央和地方各級政府的職責范圍，使其法定化、可問責；探索建立各級政府事權與財力平衡的體制，按照政府間財政能力均等化的要求，實現由層級財政向轄區財政的轉型。以完善政府間轉移支付為重點，建立轄區財政能力均等化機制。強化省、市兩級財政的轄區責任，保證縣級財力；推動行政體制與財政體制的聯動改革。

　　在推進行政區域體制改革中，應推進財政上的“省直管縣”向行政上的“省直管縣”過渡；將發展潛力非常大的大城市增設為直轄市，將部分發展條件比較好的城市增設為副省級城市。鼓勵部分有條件的縣改市或改區。繼續推進大部門體制改革，探索實行在大部門體制內部分離決策部門的執行職責。合理劃分中央與地方的執行權，建立執行機構。強化監督權，成立獨立的監督委員會。　文/記者王健君王仁貴