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中國境外人員與機構面臨的安全風險不斷增加，他們的安保工作亟待全面加強，依法保護已是勢在必行。
最近，中國船員和漁民在索馬里海域被綁架，再度引起國人對海外安全話題的關注。近些年來，中國境外人員與機構面臨的安全問題日益突出。我們看到，此類事件一是給遇害人員及其家庭帶來直接巨大的傷害和影響；二是對相應的公司企業(yè)造成很大的經(jīng)濟利益損失；三是在一定程度上也成為中國“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略的制約因素之一。中國經(jīng)濟與社會發(fā)展與“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略息息相關，雖然我們面臨著日益增加的境外安全風險，但這不應成為阻礙中國人員與機構“走出去”的絆腳石。正因如此，加強中國境外人員與機構的安全工作，也就成為一個亟待解決的重大課題。
為什么海外越來越不安全？
分析中國境外人員與機構面臨的安全風險，大體可分為七類：一是地區(qū)沖突與恐怖活動構成的威脅。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亞、埃塞俄比亞、索馬里等國，針對中國人員與機構的襲擊和綁架事件頻發(fā)的大背景即是如此。二是由于經(jīng)濟矛盾產(chǎn)生的傷害案件。包括當?shù)胤缸锓肿訉θA人華商實際暴力襲擊；當?shù)貓?zhí)法當局惡意傷害中方經(jīng)貿(mào)商業(yè)利益；以及政治原因導致中國經(jīng)貿(mào)利益受損害的事件。三是帶有種族歧視與排華性質的民事傷害案件。受“中國威脅論”抬頭的影響，針對中方的種族歧視與種族仇恨情結有所上升，導致中方人員成為種族暴力宣泄的對象。四是針對中國人的非法行政案件。即外國一些執(zhí)法機構在針對中國人的執(zhí)法中偏離公開、公正原則，出現(xiàn)惡性傷害與侮辱事件。五是非法移民傷害事件。這往往與人口走私犯罪組織有關。六是中國留學生被騙和傷害事件。除留學被騙外，海外留學生遇害事件也時有發(fā)生，成為中國人海外最易受傷害的群體之一。七是意外傷害事件。如交通意外、自然災害等。
中國境外人員與機構面臨的安全風險不斷增加的原因，主要有以下兩個方面：客觀上，改革開放以來，中國各類出境人員與機構呈上升趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2003年底，中國非金融類海外企業(yè)已達7000多家，遍及160多個國家和地區(qū)，投資總額約350多億美元，年勞務輸出高達52萬多人次。而且這種趨勢還將持續(xù)，因此，面臨的各種安全風險也將隨之增加。主觀上，中國人員與機構在走出國門的同時，安全防范意識并沒有能夠完全跟上。表現(xiàn)在對所在國國情缺乏深入了解，很容易成為當?shù)馗鞣N矛盾與利益沖突的犧牲品；有些企業(yè)公司出于傳統(tǒng)觀念(認為恐怖襲擊只針對西方國家利益)及商業(yè)成本考慮，安全防范機制薄弱。
不宜完全照搬西方經(jīng)驗
雖然西方國家在境外人員與機構的安保上有一些值得借鑒的經(jīng)驗與教訓，但中國相應的安保工作應與西方國家有所不同。一是因為中國“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略不同于西方源于殖民主義方式的資源掠奪，是與當?shù)匕l(fā)展相輔相存的“多贏”戰(zhàn)略，得到當?shù)卣c民眾的支持。二是當?shù)睾芏嗝芘c沖突與西方國家借投資與援助干涉所在國內部事務有關，而中國則始終堅持不干涉別國內政的外交政策。三是中國與大多數(shù)發(fā)展中國家有著傳統(tǒng)的友誼，這為中國保護境外人員與機構安全提供了良好的基礎。
當然，雖具有上述有利條件，也并不意味著中國境外人員與機構的安保工作就會一蹴而就。加強境外人員與機構的安保工作雖涉及方方面面，但最為關鍵的是要轉變傳統(tǒng)的思維觀念：首先，雖然中國在西方國家認定的“高危地區(qū)”有著良好的傳統(tǒng)基礎，大多數(shù)民眾對中國友好，但這并不能排除少數(shù)極端分子、恐怖分子，以及刑事犯罪分子等，可能針對中國境外人員與機構進行暴力攻擊。其次，政府相關職能部門應加強服務意識，跟隨企業(yè)公司“走出去”的步伐，在指導、防范、應對與處置安全風險上，為中國境外人員與機構保駕護航。第三，在市場經(jīng)濟條件下，境外企業(yè)公司在安保工作上不能完全依靠政府來解決。因此，境外企業(yè)公司必須針對不同地區(qū)與國家可能出現(xiàn)的安全風險，制定相關安保工作機制。第四，中國在外人員應提高安全防范意識，掌握一定的應對突發(fā)事件的知識，處處把安全放在第一位。
依法保護勢在必行
要使中國涉外安保工作落到實處，完善相關法律，依法保護境外人員與機構的安全已是勢在必行。當前，中國現(xiàn)有領事保護的相關法律依據(jù)主要兩方面：一是與外國簽訂的領事條約和參加的國際公約；二是國內法，包括《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。因此，中國亟需制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范和管理涉外安全事務，適時啟動相關境外人員與機構安全保護的立法程序。
通過立法，可明確政府、機構與個人在涉外安全上的地位與作用。政府需要利用國家資源，重點解決機構(如企業(yè)公司等)力所不能及的涉外安保工作。機構在做好相關內部安全防范與應急處置措施的同時，也應發(fā)揮民間外交的優(yōu)勢，與政府層面的作用形成呼應。個人則應配合政府與機構的涉外安全工作，不斷提高自身安全防范素質。總體而言，可使政府、企業(yè)和個人之間形成良性互動，共同分擔安全成本。
通過立法，規(guī)定相關職能部門在中國境外人員與機構安保工作中的職責任務。既要有總體領導協(xié)調，也要根據(jù)不同職責部門的工作側重，明確不同環(huán)節(jié)的牽頭部門。這樣以來，可以形成統(tǒng)一協(xié)調領導、分工明確、重點不同的完善的涉外安全工作機制。
通過立法，強制中國“走出去”企業(yè)公司的安全防范資質認證，要求其增加相應的安全成本投入。對企業(yè)公司的資質論證可制定一些硬指標，如投競標的安全成本比例(可根據(jù)不同地區(qū)與國家的安全風險情況而定)，內部安全防范措施(如安全人員比例、員工安全培訓等)與應急處置預案的制定，為境外工作人員投入的安全保險等。也可考慮明確要求企業(yè)公司拿出一部分利潤，協(xié)助當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。
通過立法，使中國涉外安全工作走上法制化軌道，避免涉外安全事件處理的政治化。一是無論事件大小，都可依法處理；二是一旦有事發(fā)生，相關各種角色職責清晰；三是依法處理涉外安全事件，可有效節(jié)約資源。此外，也要強調中國公民與法人的守法意識。涉外安全問題的一個鮮明特征是，法律行為的主體生活在境外，既要接受中國的法律約束，也要遵守當?shù)氐姆梢?guī)定，接受“雙重”制約。要重視民俗、民習等社會倫理與道德規(guī)范的“軟約束”作用。
最后，我們應從國家長遠的國際戰(zhàn)略高度出發(fā)，在完善中國境外人員與機構安保立法的基礎上，切實加強涉外安全工作機制，力爭形成政府、企業(yè)與個人相結合，多層次的涉外安全綜合保障體系。
(作者：李偉 系中國現(xiàn)代國際關系研究院安全與戰(zhàn)略研究所所長)
