10月9日,國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。條例完善了乳品質(zhì)量安全管理制度,加強(qiáng)了從奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購(gòu)到乳制品生產(chǎn)、乳制品銷售等全過(guò)程的質(zhì)量安全管理,加大了對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的處罰力度,以及監(jiān)督管理部門不依法履行職責(zé)的法律責(zé)任。

　　此前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)指出,“痛定思痛,必須深刻吸取教訓(xùn),依法重典治亂,下決心抓好從田地到餐桌每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,使我國(guó)食品行業(yè)的聲譽(yù)得以恢復(fù),消費(fèi)者的信心得以增強(qiáng),人民生命健康得到可靠的保障。”基于這樣的思路,條例明確規(guī)定,監(jiān)管部門對(duì)乳品要定期監(jiān)督抽查,公布舉報(bào)方式和監(jiān)管信息,并建立違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“黑名單”制度。發(fā)生乳品質(zhì)量安全事故,造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的,對(duì)有關(guān)人民政府、有關(guān)部門負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的負(fù)責(zé)人依法追究責(zé)任。

　　條例為確保乳品質(zhì)量安全提供有效的法律制度保障,給渴求乳品安全和食品安全的廣大消費(fèi)者帶來(lái)莫大的安慰和切實(shí)的希望,同時(shí),也引發(fā)了人們對(duì)構(gòu)建更加嚴(yán)格規(guī)范的食品安全法律體系的新期待。

　　奶站監(jiān)管之亂

　　此次嬰幼兒奶粉重大食品安全事件的“原罪”點(diǎn)是長(zhǎng)期處于監(jiān)管盲點(diǎn)的奶站。據(jù)“三鹿集團(tuán)重大食品安全事故專案組”調(diào)查,在原奶中添加三聚氰胺等物質(zhì),主要發(fā)生在牧場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、奶站(廳)等原奶儲(chǔ)存、運(yùn)輸環(huán)節(jié)。警方介紹,一些奶站、擠奶廳的不法經(jīng)營(yíng)者為使鮮奶蛋白質(zhì)檢測(cè)指標(biāo)合格,向鮮奶中摻入三聚氰胺。截至10月8日,警方已將36名犯罪嫌疑人予以刑事拘留,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)逮捕27人。

　　“這次事件再次警告我們,在食品安全監(jiān)管流程的設(shè)計(jì)和監(jiān)管權(quán)力的配置上是有缺陷的。”曾參與食品安全法立法討論的北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴記者。我國(guó)一直把食品安全的監(jiān)管流程切割成幾塊,實(shí)行分段監(jiān)管。王錫鋅分析說(shuō):“奶站好像應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部去管,但農(nóng)業(yè)部主要是管奶牛養(yǎng)殖場(chǎng);原料奶供應(yīng)像是銷售,但它不是在市場(chǎng)上銷售,而是固定提供,所以工商不管;質(zhì)檢部門只對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé),也不管原材料。這里的確存在監(jiān)管空白。”

　　監(jiān)管體制始終是食品安全領(lǐng)域爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。質(zhì)疑者認(rèn)為,分段監(jiān)管最大的弊端在于部門之間職責(zé)交叉,互相推諉,導(dǎo)致漏洞百出。奶站就是一個(gè)典型的例子。食品專家、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波直言:“很多奶站甚至沒(méi)辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照,沒(méi)有準(zhǔn)入門檻,比開(kāi)餐館還容易!”

　　王錫鋅指出,對(duì)食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管的前提是確立監(jiān)管目標(biāo),監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)必須為這個(gè)目標(biāo)服務(wù)。“顯然,最終目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者的生命健康。要想保證食品在消費(fèi)的時(shí)候是安全的,那么從田間到餐桌的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能存在監(jiān)管空白,因此有必要對(duì)監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行集中化的配置。”

　　支持者則認(rèn)為,監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的難度太大,分段監(jiān)管更具操作性,也利于實(shí)現(xiàn)相互制衡。“分段監(jiān)管沒(méi)什么不好。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院于安教授在接受記者采訪時(shí)表示:“如果不是分段監(jiān)管,這次事件被瞞報(bào)的時(shí)間可能更長(zhǎng)。”

　　于安說(shuō):“分段監(jiān)管的難題是職責(zé)交叉,為了解決這個(gè)難題,需要明確一個(gè)牽頭單位。”事實(shí)上,相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)調(diào)整已經(jīng)展開(kāi):日前公布的衛(wèi)生部“三定”方案明確規(guī)定,由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)。8月底二審的食品安全法草案也對(duì)上述調(diào)整進(jìn)行了確認(rèn)。

　　除了逐步理順政府的監(jiān)管體制,外部的監(jiān)督也不能忽視。王錫鋅提出,法律上應(yīng)該有相應(yīng)的條款來(lái)鼓勵(lì)和培育食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者維權(quán)組織,并為他們提供支持。“這樣一些協(xié)會(huì)和組織在危機(jī)預(yù)防和控制上能起到政府起不到的作用,是社會(huì)化管理的重要力量。立法上如果能做到,將是食品安全領(lǐng)域重大的體制創(chuàng)新。”

　　免檢制度之弊

　　“傾向于取消免檢制度……免檢標(biāo)志較大幅度的貶值具有相當(dāng)?shù)目赡苄浴！鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院應(yīng)飛虎教授曾在今年第3期《中國(guó)法學(xué)》雜志上發(fā)表《對(duì)免檢制度的綜合分析:堅(jiān)持、放棄抑或改良?》一文,并提出了上述政策建議。僅僅過(guò)了幾個(gè)月,預(yù)言成真。9月18日,問(wèn)題奶粉事件曝光一周后,國(guó)務(wù)院宣布廢止1999年12月5日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問(wèn)題的決定》中有關(guān)食品質(zhì)量免檢制度的內(nèi)容。同日,國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號(hào)總局令,廢止了《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》。

　　問(wèn)題奶粉事件中,公眾迷惑的是,檢出含有三聚氰胺的幾大知名乳品企業(yè)的奶粉,都享有“國(guó)家免檢”的稱號(hào)。按照《辦法》規(guī)定,這些產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)免于各級(jí)政府部門的質(zhì)量監(jiān)督抽查。

　　本質(zhì)上看,免檢是一種以政府為擔(dān)保的激勵(lì)措施。應(yīng)飛虎表示,“免檢標(biāo)志既是企業(yè)的質(zhì)量信號(hào),也是政府的質(zhì)量信號(hào)。消費(fèi)者對(duì)這種信息的信任較多地來(lái)源于對(duì)政府的信任。”

　　以鼓勵(lì)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量、節(jié)省監(jiān)管成本為初衷的免檢制度之所以迅速貶值并被廢止,原因歸結(jié)起來(lái)有兩個(gè):一是門檻不高,二是監(jiān)督追懲不力。

　　例如,《辦法》第八條提出了免檢產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)滿足的條件,其中第三款規(guī)定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到或者嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求;第四款要求免檢產(chǎn)品須經(jīng)省級(jí)以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)三次以上(含三次)監(jiān)督檢查均為合格。

　　乳制品企業(yè)要想達(dá)到國(guó)標(biāo)并不難,因?yàn)槲覈?guó)的鮮牛奶收購(gòu)環(huán)節(jié)至今沿用1986年的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。同樣,連續(xù)三次檢查合格的門檻要求也過(guò)于寬松。更令人尷尬的是,這一規(guī)定在邏輯上并不成立。正如應(yīng)飛虎所言,三次抽檢合格僅能推導(dǎo)出同等條件下后續(xù)抽檢的合格率會(huì)非常高;但并不意味著在沒(méi)有抽檢威脅的時(shí)候,產(chǎn)品的合格率也會(huì)很高。

　　《辦法》第三章專門規(guī)定了對(duì)免檢產(chǎn)品的監(jiān)督辦法,如第十四條求要免檢產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)每年向所在地的省級(jí)質(zhì)檢部門和國(guó)家質(zhì)檢總局報(bào)告一次產(chǎn)品的質(zhì)量狀況;第十五條要求免檢產(chǎn)品生產(chǎn)條件或者企業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,以及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)修訂時(shí),企業(yè)也應(yīng)在三十日內(nèi)向質(zhì)檢部門報(bào)告。在應(yīng)飛虎看來(lái),這種規(guī)定與其說(shuō)是監(jiān)督,不如說(shuō)是質(zhì)檢部門對(duì)信息的被動(dòng)獲取。這種“監(jiān)督”以對(duì)企業(yè)完全信任為前提,而信任很可能被濫用。

　　《辦法》第十六條規(guī)定,免檢產(chǎn)品在有效期內(nèi)發(fā)生質(zhì)量事故的,視情節(jié)責(zé)令生產(chǎn)企業(yè)限期整改、停止使用免檢標(biāo)志、收回免檢證書(shū)、予以公告,并依法追究企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。這樣的事后追懲措施顯然算不上嚴(yán)格。王錫鋅反復(fù)向記者強(qiáng)調(diào),“自我監(jiān)督必定要伴隨著非常嚴(yán)厲的法律和社會(huì)制裁機(jī)制。免檢作為一種激勵(lì),應(yīng)該與更嚴(yán)格的責(zé)任追究相掛鉤。”

　　免檢制度的缺陷和弊端在這次問(wèn)題奶粉事件中暴露無(wú)疑,因此,它被及時(shí)廢止深得民心。

　　應(yīng)急管理之軟

　　日常監(jiān)管失靈之后,相關(guān)部門的應(yīng)急管理也出現(xiàn)失誤,導(dǎo)致問(wèn)題奶粉事件影響擴(kuò)大。其中最明顯的問(wèn)題,便是瞞報(bào)。

　　9月22日國(guó)務(wù)院調(diào)查組發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示,從2007年12月接到消費(fèi)者投訴時(shí)起,在長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的時(shí)間中三鹿集團(tuán)未向石家莊市政府和有關(guān)部門報(bào)告,也未采取積極補(bǔ)救措施;而石家莊市政府在8月2日接到報(bào)告后,也拖延至9月9日才將問(wèn)題上報(bào)河北省政府。

　　《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)于重大食品安全事故須立即上報(bào)的規(guī)定,在這次事件中形同虛設(shè)。失職者已經(jīng)遭到嚴(yán)懲,但如何提高應(yīng)急管理的及時(shí)性和應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行力,把損失降到最小,是不得不面對(duì)的考驗(yàn)。

　　“近年來(lái)政府部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的態(tài)度已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變,但是壓、捂、瞞這種傳統(tǒng)的危機(jī)處理思維還是有一定的影響。”王錫鋅說(shuō)。在專家眼中,現(xiàn)階段可以從強(qiáng)化應(yīng)急體系的法律地位和改進(jìn)責(zé)任追究制度這兩個(gè)方面來(lái)求解。

　　于安是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法起草工作組專家之一。他向記者介紹,我國(guó)的應(yīng)急體系于2006年基本建立,隨著2007年11月突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法正式生效,一些應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)定相脫節(jié)的情況也顯現(xiàn)了出來(lái)。“首先要按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定來(lái)修改預(yù)案,進(jìn)一步明確法律職權(quán)和責(zé)任,提高預(yù)案的約束力和威懾力。”

　　此外,預(yù)案的實(shí)施也需要一定的策略。王錫鋅認(rèn)為,模糊而籠統(tǒng)的責(zé)任追究制度是預(yù)案執(zhí)行不力的一個(gè)原因。突發(fā)事件發(fā)生后,一些官員往往由于不清楚具體負(fù)擔(dān)的責(zé)任,可能會(huì)對(duì)責(zé)任的后果過(guò)度放大,冒險(xiǎn)瞞報(bào)。“應(yīng)該在法律上將政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任等概念作出明確區(qū)分,并劃分等級(jí),促使相關(guān)人員采取措施積極應(yīng)對(duì)危機(jī)。”王錫鋅提醒說(shuō)。

　　事故過(guò)后,如能痛定思痛,逐一修補(bǔ)制度上的漏洞,一個(gè)讓人安全放心的乳品和食品市場(chǎng)是完全可以期待的。（記者　袁祥　王逸吟）