(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/李松

　　在缺乏嚴密防腐體系的情況下，主要官員無序而頻繁的調動，與清廉無關，卻能為腐敗助陣。

　　“趁現在年輕，應多換幾個地方任職，使自己多些資歷。”4月18日，一位在云南工作的朋友對記者說，“壓力很大，如果到45歲還不是縣(處)級，就沒多少晉升機會了。”

　　這位朋友在該地擔任“一把手”還不到兩年，就接到調令要到其他地方任職。按他的說法，“這幾年已折騰好幾個職位，有些連屁股都沒坐熱。”

　　近年來，中央提出了推行干部任期制的要求，各地進行了不少有益的探索。但事實上，在一些地方，領導干部調動過于頻繁、任職難以屆滿的現象比較普遍。

　　《瞭望》新聞周刊調查發現，主要官員隨意無序的流動，不僅誘發了執政理念短期化、執政行為浮躁化、執政政績泡沫化等問題，也破壞了正常的職務晉升規則，助長了“跑官要官”、“買官賣官”等腐敗現象的蔓延。

　　受訪的有關專家認為，要解決主要官員調動頻繁的問題，還須從嚴格落實任期制入手，進一步完善干部任免調配與依法任免相統一的機制，加強各級人大和主管部門對官員任期制執行情況的監督檢查力度。這是我國廢除了官員職務終身制后，干部人事制度改革的一個方向。

　　“走馬燈式”的超常規調動

　　近年來，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級主管部門宣布工作調動的情況較多，而且這種調動通常很突然，理由往往是簡單的一句“根據工作需要”。

　　2006年8月6日，中央發布了《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》，這兩個規定從制度上對官員任期和交流進行了細化和規范，強調要處理好官員任期與官員交流的關系。

　　實際上，與頻繁調動相反，長期以來，主要官員在一個地方或一個職位上任職十幾年的現象也屢見不鮮，從而為一些官員編織錯綜復雜的地方關系網，給小集團或個人謀取非法利益提供了便利。

　　這兩個文件的出臺，被認為是相互聯系的“組合拳”——前者規定官員在任期內保持穩定，不要頻繁調動；后者則規定官員在任期結束后加快流動，防止產生利益結合。這表明我們黨在干部管理制度上，有了清醒的自我約束和革新意識。

　　受訪專家指出，如果這兩個文件能得到真正落實，官員任期過短或過長的問題，也將會得到有效解決。但記者調查發現，情況并不盡如人意，反而，之前一直存在的官員頻繁調動問題，卻越是變本加厲了。

　　按《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規定，“地方各級人民政府每屆任期五年。”可在很多地方，不僅縣上“一把手”調動頻繁，鄉鎮班子更顯突出，幾乎是一年一任，往往干不滿一屆。

　　全國政協委員、中國市長協會副會長兼秘書長陶斯亮，曾經隨機調查了我國150個城市。調查結果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長任期中，更換了一次市長的城市有92個，占61.3%；更換了兩次的有38個城市，占25.3%；一直在做沒有更換的占13.3%，只有20個城市。

　　一個典型案例是，自1993年至今，有9人先后擔任河北省邯鄲市市長。2009年2月15日，54歲的郭大建被選舉為邯鄲市市長。在他之前的8位市長，任期平均不滿兩年。

　　制造權力尋租空間之嫌

　　多位受訪者認為，對能干的官員應提拔重用，但頻繁調動主要官員，容易制造權力尋租的空間，同時由于后任和前任官員發展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目標的實現和地方經濟的發展，又影響黨和政府形象。

　　記者調查發現，因為任期過短，有的官員對需要長期規劃、長期投入的基礎性工作不感興趣，卻熱衷于脫離當地的實際情況和承受能力，搞些短平快的“政績工程”，結果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”。

　　每個地方要發展，需要領導干部在法定任期內摸索，對涉及的矛盾，也需要時間和耐心去解決。記者在北京一些基層采訪時，不少群眾反映，現在有的官員到一個地方任職，基本“一年看，二年干，三年等著換”，甚至有的一上任就活動著如何離開，沒把多少精力投入到工作中。

　　關于官員任期、交流的問題，中國人民大學政治學系張鳴教授接受記者采訪時認為，主要目的就是不準官員搞裙帶政治。“地方官員走馬燈式的調整，雖然不能就斷言存在用人上的腐敗問題，但有些官員到崗不久，還沒熟悉或剛熟悉，就被調到其他地方，使地方施政缺乏長期性與穩定性。”

　　“在原領導要走但沒走、新領導要來但還沒就位時，有的機關很多工作就停滯下來了。”北京市直屬機關一位年輕公務員認為，“如果頻繁調動領導，容易打亂機關的工作部署，特別是一些人，整天就把精力放在揣摩新領導意圖上，很少踏實去干工作、辦實事。”

　　官員調動過于頻繁還直接助長了買官賣官風氣的形成。比如，山西省翼城縣原縣委書記武保安，上任后多次在各種會議上講要對干部進行大交流、大調整，斂財達500萬元。吉林省白山市政協原副主席、白山市委統戰部原部長李鐵成在擔任靖宇縣委書記期間，6年里將全縣500余名干部調整了840余人次，平均每人動了近兩次，收受賄賂114萬余元。

　　據報道，在安徽近年落馬的18個腐敗縣委書記中，很多是剛上任就利用干部人事“洗牌”的機會賣官鬻爵、大肆斂財。

　　“對官員頻繁調動，是對我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的漠視。”北京中盛律師事務所杜立元律師接受采訪時表示，“地方黨政官員，是通過《選舉法》、《黨章》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等規定選舉、選拔出來的，需要經過嚴格的程序才能委以重任。但是官員任期未滿，就由上級頻繁調動，這與我國建設法治社會的目標背道而馳。”

　　多位受訪者認為，主要官員在任期內頻繁調動，在一定程度上，已經使地方的選舉制，實際上變成了變相的任命制。

　　什么在催生“加速度”

　　從調查中可以看到，官員在任期內頻繁調動，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方對選任制官員的理解存在偏差，習慣用對待委任制官員的辦法，隨意調整選任制官員的職務。

　　現行一些法規條文，不夠嚴謹統一，給隨意調動官員留下很多變通空間。比如，在任期制的規定中，是一個任期還是多個任期，是部分官員還是所有官員適用任期制，缺乏明確的規定。

　　另外，《中國共產黨章程》第三十六條規定，“黨的各級領導干部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的，都可以變動或解除。”這條規定是為了防止職務終身制，但由于沒有細化的任期規定，也就使干部經常調動或長期任職成為可能。

　　“我國的干部選拔機制，習慣于集權于上。這是官員頻繁調動的根源所在。”張鳴教授認為，“現在一些地方的主要官員，覺得自己的前途是把握在上級手里，所做的一切主要是為上級負責。所以，搞形象工程、政績工程。”

　　“缺乏統一的制度設計，缺少權威有效的組織實施體系，是任期制執行難的一個原因。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授對記者說，“在干部人事制度改革中，任期制并沒有被作為硬任務，缺乏一種自上而下的約束力。實施與否、如何實施，各地隨意性很大，基本取決于各地領導層的意圖。”

　　在受訪專家看來，頻繁調動官員還與很多地方對“干部年輕化”的片面理解有關。按規定，在省級黨委班子中，50歲以下的要有3名，45歲左右的要有1名。在市縣鄉換屆中，干部年輕化力度也普遍加大，縣黨政正職主體為45歲左右。

　　記者了解到，這些規定在客觀上促使一些地方主管部門片面加快年輕干部的提拔速度。由于年齡的杠桿，特別是一些地方對任職年齡“一刀切”的做法，也加劇了年輕干部升職的焦慮感。

　　“在有些崗位出現空缺急需填補時，當然可對出類拔萃的官員及時調動、委以重任。”中國社科院尹韻公研究員接受記者采訪時指出，“對于一個地方而言，重要的是建立完善嚴格的官員任免機制，使官員在良好的規則中，安心做好自己份內的事情。”

　　任期制的“現實法則”

　　多位受訪專家建議，亟須解決干部任免調配與依法任免如何統一的問題，保持換屆后干部法定任期的穩定性，并將其作為我國民主選舉制度、人大監督制度和黨內民主制度完善的重要內容。

　　在西方國家，主要官員調動一般受制于選票的游戲規則。但是，對于那些關鍵崗位非領導職務公務員的換崗，美國和歐洲的大多數國家，主要是借助對公務員考核過程的完善和約束來完成。

　　“需要制訂和修改黨內規章，對各級官員的任期作出明確規定，盡快使各地擺脫目前各自探索、缺乏統一的制度規范的情況。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受記者采訪時表示，“對選舉產生的官員，不應隨意在任期內進行崗位調整。特殊情況下急需調動的，也應當向選舉機關具體說明調動該官員的特殊原因和理由，并組織和接受選舉機關對官員工作民主評價。”

　　值得欣慰的是，4月24日，全國人大常委會審議通過了全國人大常委會議事規則修正案草案。此次，修正案草案規定為：“任免案應當附有擬任免人選的基本情況和任免理由；必要的時候，有關負責人應當到會回答詢問。”

　　對這樣的規定，齊善鴻教授評價道，這是一個不小的進步，用“陽光任免”取代“密室行政”，可杜絕過去官員任免中“只有結果，未有原因”的現象。但是，關鍵是要得到真正落實。

　　“在官員考核與升遷中，應加入任期穩定性要求。”國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授認為，“對官員的考核選拔應在法律范圍內進行，特別是對各級人代會選舉出的官員。地方任期五年一屆，除非特殊情況，不要過多地調動。”

　　“要完善官員政績考核體系，建立完善的官員任期目標責任制度。”李成言教授認為，“人大選舉的官員應在確定的任期內履行自己的職責。建立監督機制，重點對官員在任期內履行職責、行使職權、個人行為進行有效監督，確保官員在任期內有效地開展工作。”

　　“官員選拔不宜在年齡條件上搞‘一刀切’。”中國人民大學公共管理學院博士生導師毛壽龍教授認為，除了國家重要領導人要設置一個年齡下限外，其他官員則可通過任期制來進行規范。“無論年齡大小，如果有能力并被認可，就有資格擔任某職。任期滿后，無論年齡大小，都應按規定離職。”

　　(摘自《瞭望》)