(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文/舒泰峰、蘆垚

　　2008年被稱為“官員問責年”，山西省原省長孟學(xué)農(nóng)、石家莊原市委書記吳顯國、山西省臨汾市原市委書記夏振貴、甕安縣原縣委書記王勤……諸多官員因各種原因而被問責。

　　眾多官員“落馬”，讓全社會感受到了問責的力量，同時也引起一些討論，比如如何使問責更為規(guī)范化、問責官員能否復(fù)出等。日前，中央發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，對這些討論形成了回應(yīng)。

　　《暫行規(guī)定》列舉了官員問責的七種適用情形，被媒體概括為“七宗罪”；此外，問責的從重、從輕條款以及問責的程序也均單獨列出。

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件稱，《暫行規(guī)定》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的重要舉措，對于加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識，更好地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具有重要意義。

　　人們習(xí)慣于將“問責”稱為懸于官員頭上的“達摩克利斯之劍”，《暫行規(guī)定》使這柄利劍更具鋒芒。

　　“七宗罪”對應(yīng)現(xiàn)實

　　“從去年到今年，國內(nèi)出現(xiàn)了很多重大責任事故。從甕安事件開始，連續(xù)出了孟連事件、山西潰壩事件、三鹿事件等等。” 國家行政學(xué)院教授竹立家分析，這些事故的重要起因就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責任心不強，對工作不作為、亂作為，“庸官懶官對黨和政府的公信力傷害非常大”。

　　現(xiàn)實的緊迫推動制度變革。不難發(fā)現(xiàn)，被媒體稱為“七宗罪”的問責適用情形，與近年來發(fā)生的一些重大事件有明顯的呼應(yīng)。

　　第一條，“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　據(jù)世界銀行估計，“七五”到“九五”，中國決策失誤造成的資金浪費在4000億到5000億元。專家指出，在四萬億經(jīng)濟刺激計劃啟動、各地大工程紛紛上馬的背景下，這一條顯得格外重要，故而將其排在第一位。

　　第二條，“因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　在甕安事件和孟連事件背后都存在主要領(lǐng)導(dǎo)的明顯工作失職。如孟連事件，根本原因是膠農(nóng)與橡膠公司的利益糾紛長期得不到解決，但孟連縣領(lǐng)導(dǎo)卻將民眾利益糾紛錯誤定性為農(nóng)村惡勢力引發(fā)的社會治安問題。

　　第三條，“政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　三鹿毒奶粉事件是這一條最慘痛的注腳。事件中，三鹿公司瞞報8個月，石家莊政府部門晚報38天，導(dǎo)致事態(tài)嚴重擴大。

　　第四條，“在行政活動中濫用職權(quán)，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件”。

　　在每一起官員腐敗案背后，幾乎都可以搜尋到“濫用職權(quán)”的蹤影。

　　第五條，“對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響”。

　　甕安事件、孟連事件中都存在政府封堵消息，未及時解答民眾質(zhì)疑的問題。

　　第六條，“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響”。

　　這一條顯然是指向在一些腐敗案中暴露出來的干部“帶病提拔”的現(xiàn)象。

　　第七條，“其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”。

　　這一條為其他問責預(yù)留了空間。

　　首次明確問責與黨紀國法的界限

　　中國的官員問責制度化源自1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，其中引入了“責令辭職”這種形式。

　　7年后，2002年中央正式頒布實施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，除了“責令辭職”外，“引咎辭職”也從此為人熟知。

　　繼而，2004年中辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，對于引咎辭職的規(guī)定更為細化，共有9類情形適用。

　　這與當時的社會背景亦緊密相連。此前的2003年，因SARS疫情，衛(wèi)生部原部長張文康和北京市原市長孟學(xué)農(nóng)去職，“問責風暴”震動朝野。

　　在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中，這次“風暴”的印記相當清晰。其適用問責的第三條情形為“在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負主要領(lǐng)導(dǎo)責任”。

　　此后，2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》也納入了“引咎辭職”的概念，只是沒有細化的條文。

　　“這次《暫行規(guī)定》的出臺，使問責的方式、方法、范圍、結(jié)果處置都比較明確，對官員的問責開始制度化。”竹立家告訴本刊記者，《暫行規(guī)定》的出臺填補了問責追究的空白，標志著黨和國家對官員的問責追究、紀律追究、法律追究三個追究機制配套完成。

　　《暫行規(guī)定》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職，從制度上首次明確了問責方式。“過去有人說，判刑也是問責，將問責和黨紀政紀處分、法律責任混為一談，現(xiàn)在這個界限清晰了。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱說。

　　打瞌睡無須問責

　　全文3000字的《暫行規(guī)定》在諸多方面推進了問責制度。不過，專家指出，仍有許多地方有待改進。

　　“實行問責已經(jīng)形成共識，但是目前分歧和意見比較大的是如何落實，其中最關(guān)鍵的又是如何確定責任大小。”國家行政學(xué)院教授王偉對記者說，問責并非越重越好，“出事后，一般輿論覺得撤職官員的級別越高就越痛快。實際上，問題不那么簡單。”

　　他說，一些人對黨政干部的責任存在誤解，“現(xiàn)在的政府是有限政府不是無限政府，領(lǐng)導(dǎo)干部是有限責任，因此要克服兩種認識缺陷：一是認為領(lǐng)導(dǎo)干部要對所有事情承擔責任，出了問題責任全是你的；另一種是什么問題都可以不承擔責任，反正都是按照上級指示做的。這兩種認識都有偏頗。”

　　“我們已看到省長、部長被問責，但其中有這樣的問題：由于我們的行政管理層級設(shè)置，省長、部長往往很難過問那些具體事務(wù)。”王偉認為，行政問責急需解決的是，如何確定官員應(yīng)該承擔的責任。

　　一個現(xiàn)實的案例是，在山西省原省長孟學(xué)農(nóng)因礦難被問責的事件中，輿論頗有同情之意。

　　在看到《暫行規(guī)定》后，某經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一名分管環(huán)保工作的副縣長說，地方為了發(fā)展經(jīng)濟，難免會上一些有污染的項目。作為分管領(lǐng)導(dǎo)，理論上權(quán)力和責任都是他的，可實際上他只有責任，沒有權(quán)力。“試想一下，縣里花大力氣招商引資進來的項目，我能否決嗎？可一旦出了問題，板子首先打到我身上。”

　　多大的事情才叫責任？誰、以什么標準來判斷責任？這些牽涉問責的關(guān)鍵問題，均需細化。

　　竹立家說，我國的問責目前還存在誤區(qū)，無論中外，問責都只對政務(wù)官員適用，也就是只針對負有領(lǐng)導(dǎo)或決策責任的官員。“但是在我國，人們以為只要和官員有關(guān)就得問責，比如會場里某個官員打瞌睡就要問責，那是不對的。”

　　現(xiàn)實中官員因打瞌睡而遭問責已發(fā)生多起：2008年2月，云南某縣一副局長會上打瞌睡被免職；當年9月，四川某縣也有一名副局長因此被免職；同年12月，湖南某市有6名干部會上打瞌睡被問責；今年2月，河北某地11名干部開會打瞌睡，7名被免職，1人全縣通報，3人黃牌警告。

　　“他的個人行為沒有造成重大社會影響，違反了紀律可以受相關(guān)處罰，但不需要被問責。”竹立家說。

　　問責以民意為依據(jù)

　　更大的爭議在于被問責官員的復(fù)出。《暫行規(guī)定》如此表述：引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)�任與其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

　　竹立家認為，問責制的啟動對某個官員來說就意味著政治生命的終止，這應(yīng)當“毫不含糊”，“要是說官員犯了重大錯誤，認錯態(tài)度好，一年后又復(fù)出，問責制就沒有嚴肅性了”。

　　被問責官員復(fù)出在現(xiàn)實中屢屢發(fā)生。比如，因“甕安事件”被撤銷黨政職務(wù)的甕安縣原縣委書記王勤，半年后調(diào)任黔南布依族苗族自治州財政局副局長；兩年前因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長王振俊，今年3月被爆復(fù)出并長期擔任縣長助理；因華南虎事件受到行政記過和免職處分的陜西林業(yè)廳官員朱巨龍和孫承騫，依然享受著廳級待遇，直到被媒體曝光。

　　“這樣一來，問責就沒有威懾力了。”竹立家說。

　　但是，王偉對此別有看法，“官員復(fù)出應(yīng)該更加嚴格，但不要絕對化地說不準他再做官。”

　　王偉的建議是，在問責程序中特別加上一點：對被問責官員的重新任用，應(yīng)該公開化、程序化、制度化。“一定要公開透明，置于相關(guān)規(guī)定和輿論的監(jiān)督之下”。

　　“國外也不是被問責后就永遠不能再任職，他們可以重新競選甚至擔任更高的職位。”王偉說。

　　這或許是關(guān)鍵所在。即無論問責還是復(fù)出，都應(yīng)當以民意為標準。專家指出，目前的《暫行規(guī)定》“仍然是自上而下的路徑，而沒有形成自下而上的監(jiān)督”。

　　一位基層組織部部長在接受采訪時告訴記者，從制度設(shè)計分析，如果沒有第三方的客觀評價，問責制存在流于形式的可能。比如，一些重大的捂不住的公共事件相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)易被問責，而日常工作中違規(guī)失職造成損失難被問責；一些被媒體曝光的問題常被問責，沒有形成輿論熱點的則不會被問責。

　　2009年3月11日，江蘇省南京市制定出臺了《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法(試行)》，規(guī)定“公民、法人或其他組織的舉報，人大代表、政協(xié)委員提出的建議和提案，司法機關(guān)的司法建議”，都可以成為問責的依據(jù)。這種異體監(jiān)督是一項有益的嘗試。

　　而至于復(fù)出，一位專家認為，“最忌諱的是悄悄復(fù)出，跟民眾‘躲貓貓’。如果百姓能夠同意，復(fù)出又有何妨？”

　　(摘自《瞭望東方周刊》)