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　　文/楊根喬

　　近年來，一些地方或部門的“一把手”濫用權力，“前腐后繼”，尤其是縣級“一把手”崗位成了腐敗的重災區(qū)。“一把手”濫用權力問題已引起了全社會的廣泛關注。為此，我們開展了“縣(區(qū))‘一把手’權力監(jiān)督問題”的問卷調查，對有關縣(區(qū))“一把手”進行了個別訪談。

　　縣(區(qū))“一把手”腐敗的特點

　　調查發(fā)現(xiàn)，當前縣(區(qū))“一把手”權力監(jiān)督與新形勢的要求以及與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距。

　　在“您認為近幾年安徽對縣(區(qū))‘一把手’權力監(jiān)督工作進展情況如何”的四個選項中，選擇“有所改善”的占63.6%、“有明顯改善”的占3.9%，二者相加達到67.5%。在“您了解安徽近年來20多個縣(區(qū))委書記因濫用權力先后被查處的情況嗎”的四個選項中，選擇“比較了解”的占11.7%、“知道一些”的占84.4%、“不清楚”的占3.9%，沒有人選擇“從未聽說過”；在“您對縣(區(qū))‘一把手’在行使權力中自覺接受監(jiān)督的情況”的三個選項中，選擇“基本滿意”的占51.9%。

　　從行為方式看，腐敗分子正在從被動型腐敗向主動型腐敗轉變。20多個縣(區(qū))“一把手”都是利用職務上的便利，在工程承攬招標、職務提拔、工作調動、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請托人財物，特別是深諳“要想富，動干部”之道。

　　如潁上縣原縣委書記張華琪最叫人稱奇的“創(chuàng)新”之處，就是通過“動干部”讓每個人都不知道自己在這個位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他認為，只有讓下屬首先感到了人人不安，然后才能人人買賬，進而人人“進貢”。

　　從腐敗領域看，一是基本上都與工程項目建設和人事安排這兩大領域有關；二是經濟發(fā)展的熱點往往成為腐敗的高發(fā)領域。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖敢冒、發(fā)展經濟”的旗號，采用公開、半公開的形式“拉關系、跑項目、跑官位”，大量截留和挪用上級財政專項扶持資金搞腐敗。

　　徐波在擔任潁上縣縣長和縣委書記期間，僅以爭取黃淮海開發(fā)項目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來的賄金共計人民幣136.18萬元。

　　從腐敗的時間看，權力腐敗案件具有明顯的時段性特征。在被查處的20多個縣(區(qū))“一把手”受賄案中，90%以上的人員都利用中秋、春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日收受賄賂。

　　徐保庭任渦陽縣縣長和縣委書記期間，就是“春節(jié)腐敗”的典型，他的系列腐敗動作幾乎都是在春節(jié)前后完成的。韓希鵬曾表示，“節(jié)日是不出門的”。李興民的沉淪也始于春節(jié)耗資百萬搞“大閱兵式”。

　　從表現(xiàn)形式看，權力腐敗體現(xiàn)為決策一言堂，用人一句話，權力一把抓。原蒙城縣委書記孫孔文就曾說，現(xiàn)在“一把手”分量太重了，作為縣委書記，我說什么組織部長就會聽什么，有關制度形同虛設，各種監(jiān)督也就不復存在。縣(區(qū))“一把手”集權程度相當高，不僅在重大決策、重大項目安排、大額度資金使用、干部的提拔任用上擁有至高無上的權力，而且在重大工程的決策上也要自己“一槌定音”。

　　從腐敗的手段看，多數(shù)腐敗分子是“陰陽兩面人”。這些被查處的“一把手”都曾公開說過許多為官清廉的話，背地里做的卻是另一種勾當。

　　陳兆豐為官13年，住的是幾間舊平房，房內沒有豪華裝修和高檔電器。當上縣委書記之后，他每年春節(jié)都拎上兩瓶酒，與老農民一起過“團圓年”。在辦公室，他和藹可親地與來訪者“交談”。巧妙的偽裝給自己贏得了“簡樸”、“謙和”、“平易近人”的口碑。唐懷民寫得一手好字又愛好文學，被外界贊譽為“作家廳長”。

　　調查發(fā)現(xiàn)，縣(區(qū))“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災區(qū)，從表面看似乎是因為經濟問題，實質上根本的問題還是權力失去科學規(guī)范和有效監(jiān)督，幾乎所有被查處的縣(區(qū))“一把手”都因權力失去監(jiān)督而導致腐敗。

　　權力監(jiān)督難在何處

　　問卷調查您是否贊同“目前對權力運作的制約和監(jiān)督仍然很難，特別是對縣(區(qū))‘一把手’的制約和監(jiān)督更難”的說法時，29.9%的被調查者表示“贊同”，58.4%表示“基本贊同”，二者相加達88.3%。這表明，由于受多種因素的影響，如何對“一把手”進行有效監(jiān)督，這一難題迄今還沒有從根本上得到解決。

　　一些縣(區(qū))“一把手”自律意識淡薄，逃避監(jiān)督。監(jiān)督能否有效開展，在很大程度上取決于“一把手”的素質和態(tài)度。在問卷調查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’自律意識不強，逃避監(jiān)督”的占42.9%。

　　在被查處的“一把手”中，有的奉行“有權不用，過期作廢”的思想；有的認為貪點兒占點兒是小事一樁；有的心存僥幸，認為偶爾違法違紀沒事；有的自恃高人一等，只把自己定位為監(jiān)督者，頭腦里很少有被監(jiān)督的概念。有的不能正確對待來自各個方面的監(jiān)督，對來自上級的監(jiān)督，思想上有抵觸情緒；對來自身邊和下屬的監(jiān)督，心里不痛快；把班子內部的監(jiān)督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”。

　　由于縣(區(qū))“一把手”地位特殊，監(jiān)督者不敢監(jiān)督。在問卷調查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’地位特殊，使人不敢監(jiān)督”占的53.2%。“一把手”所處的特殊地位容易使監(jiān)督者畏懼監(jiān)督，面對權力腐敗，絕大多數(shù)普通干部“不敢說”、“不想說”、“不愿說”，集體失語。

　　同時，權力運行封閉，監(jiān)督者無法監(jiān)督。問卷調查顯示，被調查者選擇“權力封閉運行，使人無法監(jiān)督”的占55.8%。從權力實際運行的情況看，針對“一把手”在關于人、財、物以及重大決策方面的實際權限，作出的多是粗線條的規(guī)定；權力運行的程序往往是針對性和操作性不強；在權力運行結果的好壞如何懲處的問題上，也缺少硬性規(guī)定。

　　另外，監(jiān)督機制不健全。問卷調查顯示，被調查者選擇“監(jiān)督機制不健全，無力監(jiān)督”的占63.6%。現(xiàn)行的監(jiān)督體制對縣(區(qū))“一把手”而言，表面上疏而不漏，實則難以到位。

　　在一些縣(區(qū))，“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“難監(jiān)”現(xiàn)象普遍存在。有些地方監(jiān)督管理制度不少，但主要集中在防范其在“錢”的方面出問題，而對其他方面比如事權、人權、品德修養(yǎng)方面缺乏規(guī)定。同時，制度執(zhí)行不到位，是調查中普遍反映的問題。有規(guī)不依，某種程度上成了對違規(guī)者的縱容。

　　監(jiān)督難的根源

　　從個人主觀原因來看，一些縣(區(qū))“一把手”我行我素，既不監(jiān)督別人，也不愿意接受別人的監(jiān)督，對監(jiān)督有畏難情緒，甚至害怕監(jiān)督。從客觀原因來看，權力監(jiān)督方面存在的主要問題，具有復雜而深刻的社會根源和思想根源。

　　其一，歷史文化原因。由于受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，封建文化中的人治理念、特權思想、等級觀念、裙帶關系以及封建社會的官場惡習等消極因素，對腐敗現(xiàn)象的蔓延仍起著推波助瀾的作用。民主的發(fā)育程度還很低，平等意識、權利意識還沒有真正成為一些黨員干部規(guī)范自己行為的自覺意識，缺乏主動接受監(jiān)督的自覺性。

　　問卷調查顯示，認為憲法和法律對縣(區(qū))“一把手”行使公共權力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占 93.5%。有40.3%的人對縣(區(qū))“一把手”在行使權力中自覺接受監(jiān)督的情況表示不滿意。

　　其二，監(jiān)督體制性原因。在問卷調查中，當問及“您認為縣(區(qū))‘一把手’權力難以監(jiān)督的主要原因”時，選擇“在權力監(jiān)督中存在體制性障礙”的占75.3%。

　　這種體制性障礙，首先表現(xiàn)為權力過分集中。46.8%的被調查者認為，當前縣(區(qū))“一把手”權力監(jiān)督急需解決的問題是“縣(區(qū))‘一把手’集權度過高”。在對“您認為在實行集體領導和個人分工負責相結合的領導制度與嚴格執(zhí)行議事規(guī)則時，做得不夠理想的原因”的回答中，認為“貫徹執(zhí)行民主集中制不徹底”的占50.6%，“領導班子內部監(jiān)督無力”的占53.2%，“領導班子成員之間缺少正常的相互監(jiān)督和幫助”的占51.9%，“幾乎不開展批評和自我批評”的占33.8%。

　　其次，監(jiān)督體制的設置不夠合理。在現(xiàn)行的雙重領導體制下，紀委在確保監(jiān)督權的行使與到位方面存在著獨立性不強、權威性不夠等缺陷，難以實施對同級黨委的有效監(jiān)督。問卷調查中，在回答“您認為目前紀檢雙重領導體制對同級黨委成員的監(jiān)督作用如何”時，認為“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，認為“不能發(fā)揮作用”的占28.6%。

　　另外，在公共權力運作的制衡機制上突出表現(xiàn)為權力的分解、分化問題。在訪談中，一些同志認為，目前縣(區(qū))“一把手”應具有哪些權力，如何把握好這些權力的界限？這些都不是很明確。這與問卷調查結果相同，關于“您認為權力運作中制衡機制缺乏的主要問題”，回答“在權力運作過程中，對縣(區(qū))‘一把手’權力的權限、授權的范圍、行使的程序不清”的占44.2%，“對重要的權力沒有進行分解”的占24.7% ，“沒有配置相對應的權力對其進行必要的制約”的占55.8%，“縣(區(qū))‘一把手’擁有絕對的權力”的占42.9%。

　　其三，監(jiān)督機制原因。有35.1%的被調查者認為，當前縣(區(qū))“一把手”權力監(jiān)督急需解決的問題是，“監(jiān)督協(xié)調機制不健全，未完全形成合力”。

　　問卷調查顯示，公民權利對公共權力的制約和監(jiān)督是十分有限的。對“您認為在權力制約和監(jiān)督機制上存在的主要問題”，選擇“群眾對公共權力自下而上的監(jiān)督未能起到應有的作用”的占49.4%，“新聞媒體對權力的監(jiān)督作用不夠”的占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對公共權力進行有效監(jiān)督的信息來源機制”的占61%，“缺乏對群眾監(jiān)督的保密、安全保障和激勵支持等權利保障機制”的占45.5%，“制約監(jiān)督制度不健全和制度執(zhí)行不力，缺乏對權力制約監(jiān)督的落實機制”的占59.8%。

　　其四，經濟政治環(huán)境原因。地方經濟政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，難以進行觀測和判斷。這種局部性的腐敗現(xiàn)象的深層根源，在于我國經濟體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)，地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節(jié)，實行“黨內民主”與擴大“基層民主”互相脫節(jié)。

　　在現(xiàn)有的政治體制和權力格局下，要保證對縣(區(qū))“一把手”的權力進行有效監(jiān)督，迫切需要我們加快民主政治進程，加速政治體制改革的步伐，加強政治生態(tài)建設，科學分權，強化監(jiān)督，規(guī)范管理，建立健全一套規(guī)范和約束權力的運行和監(jiān)督機制。

　　(摘自《決策》)