中新網9月17日電 《華盛頓觀察》周刊第34期刊發文章指出，這周末在珊瑚海(Coral Sea)，美國和來自法國、日本等一共11個國家的軍人和執法部門人員一起舉行了第一次旨在制止危險武器和技術擴散的聯合訓練演習。參與訓練的人員練習了截留和檢查可疑船只和扣留可能被發現的危險武器和技術。這一行動的目的是勸說更多的國家加入到這一項目中去，在危險武器和技術在流入“流氓國家”和恐怖分子手中之前將其截獲。澳大利亞是這一代號為“太平洋保衛者”(Pacific Protector)演習的主辦國。

　　雖然參與國一共11個，但是只有四國海軍和聯絡軍官進行指揮和控制行動。這一演習是美國領導下的所謂的“擴散安全提議”(Proliferation Security Initiative或PSI)第一次演習行動。“擴散安全提議”倡議清查和扣留海陸空可疑運輸物。這要求參與國互享情報，然后聯合行動截獲可疑船只。

　　美國國務院助理國務卿約翰.博爾頓(John Bolton)說：“這一行動演習不僅幫助促進各個參與國軍隊的行動能力，也向國際社會發出一個政治訊息，那就是我們對此動議非常認真。”

　　“擴散安全提議”，美國的新先發制人之劍

　　“擴散安全提議”是小布什總統今年5月31日在波蘭沃爾沃皇家城堡的一次演講中首先提出的。2003年6月4日，美國副國務卿博爾頓在眾議院國際關系委員會作證，進一步闡述了美國對這一提議的規劃。這一提議最初的參與國包括澳大利亞，法國，德國，意大利，日本，荷蘭，波蘭，葡萄牙，西班牙，英國和美國。

　　這一新提議倡議“國家結成伙伴關系，步調一致，利用各自的能力發展廣泛的法律、外交、經濟、軍事等其他手段來禁止大規模殺傷性武器和導彈相關的設備和技術通過海陸空渠道”出入“有擴散嫌疑”的國家，尤其是朝鮮和伊朗。可疑船只一旦進入“提議”參加國的領土、領海和領空，則應被居留和搜查。“提議”還鼓勵成員國拒絕可疑運輸物過境，或者在他們過境加油時予以扣留。美國甚至建議應該對不合作的飛機“迫降”進行搜查，然而澳大利亞對此強烈反對。

　　這一“提議”的出臺原因很多。美國學者普遍認為以美國為首的“擴散安全提議”是小布什政府先發制人戰略的最新演繹。先發制人戰略的要點是通過主動出擊，打擊或防止試圖進行大規模殺傷性武器擴散的不友好國家及恐怖分子。

　　9/11恐怖主義襲擊之后，美國對于“流氓國家”和恐怖分子掌握大規模殺傷性武器，即“災難性恐怖主義”(Catastrophic Terrorism)的恐懼，是美國制定先發制人戰略、進行單邊主義行動背后的強勁動力。另外雖然國際社會已經建立了出口管制體系，多邊談判等其他約束工具，但是的確有國家抵制參加國際自律、條約談判或者加入條約之后偷著進行不合法的擴散活動。

　　“提議”進入美國外交日程還有一個引子。那就是2002年12月根據美國情報，西班牙截獲了一只運往也門、載有15枚飛毛腿導彈的北朝鮮船只。然而國際法不允許一國在國際公海、國際領空攔截另一國飛行器或船只，而也門咬死說這些導彈只是為了自衛目的而購買，因此美國不得不對此船放行。然而這一事件更加深了小布什政府對北朝鮮可能外運其核武器和導彈等敏感材料或技術的懷疑，也同時對國際法對其截留和搜查可疑船只進行種種束縛感到沮喪。

　　更有分析家稱“提議”雖然似乎是針對北朝鮮核武器擴散問題，事實上是試圖阻止北朝鮮一切“非法經濟行為”，從而懷疑“提議”其實是為了經濟上封鎖北朝鮮的想法。因此不少美國學者將這一“提議”戲稱為“清淡型古巴”(Cuba Lite)，將其同1962年古巴導彈危機后美國對古巴船只的封鎖政策相比。這一戰略只是有選擇性地圍堵一些北朝鮮船只，而不是對北朝鮮進行全面封鎖，因為后者有可能挑起戰爭。

　　美國已經從南朝鮮和關島撤出了幾十架包括F-117s, B-52s, B-1Bs and F-15Es的戰斗機和轟炸機，表明小布什政府無意對北朝鮮進行軍事打擊。放棄軍事打擊，轉而采用選擇性封鎖政策也似乎是順理成章的政策轉變。

　　“我們準備利用一切存在的規則…。”

　　在美國所提出的“擴散安全提議”中，成員國行動將基于“本國法律的創造性使用”，而不是盡量重寫或重新詮釋國際法。澳大利亞駐美國大使邁克爾·法爾利(Michael Farley)說：“參與國都決定不經繁瑣的聯合國渠道，以此保證對威脅能夠迅速反應。”避免踏上聯合國的門檻、婆婆媽媽地在安理會要求對國際公海和領空的截獲行動的授權決議是美國，以及一兩個鐵桿支持國最大的共識，至少在“提議”的起始階段。美國國家安全官員放風說：“我們準備利用一切存在的規則…。”當然他沒有說出的是：“我們準備利用一切存在的對我們有利的規則。”

　　對于美國在“擴散安全提議”能不能繞過國際法方面，不同學者和政府官員有不同的看法。

　　“目前在公海上強制上船檢查還屬于非法行為，除非根據聯合國海洋法公約(UNCLOS)，他們上船是為了找毒品。在一些情況下，開始有更多的學者和政府同意說反恐怖分子的強制上船檢查也是合法的。但是我個人的觀點，覺得這樣的邏輯有些牽強，”美國國防信息研究中心(Center for Defense Information)的研究員科林·羅賓遜(Colin Robinson)對《華盛頓觀察》周刊說。

　　檀香山的“東西方研究中心”的馬克·沃倫西亞(Mark Valuencia)說對于“核武器非擴散條約”的非簽字國來講，只要是打著自己的國旗彼此運輸即使是核材料或導彈不是非法的。當然如果進行商業買賣爆炸物或是武器更是合法的。美國政府對此承認，但是對于在公海地區的無國籍船只或是故意打錯國旗的可疑船只，美國則有權進行搜查。而如果是一個載有沒有執照的核材料的船只進入“核武器非擴散條約”簽字國的領海，美國堅持他們有權“合法地”攔截搜查。

　　戰艦和非商業性的政府船只在公海上不受任何其他國家的管轄。所以朝鮮可以將核材料放到其戰艦上而不受任何國家的控制。美國政府明白這中間的國際法律障礙，但是博爾頓說美國不會就此罷休，他說：“我們愿意尋找其他途徑來獲取額外的權力(搜查類似可以船只)，甚至尋求通過安理會決議。”

　　“擴散安全提議”到底將如何執行？可能最接近美國政府思路的版本來自動議的堅定支持伙伴澳大利亞的“澳大利亞人報”。“澳大利亞人報”列出三個條件：第一，如果該船沒有打出一個國家的國旗，那么他們事實上就可以被當作海盜船，從而自動進入被合法截留的行列；第二，當船只使用“方便國旗”，不管這一船只是否真的屬于這一國家，“提議”國只要爭得其國旗指示的國家許可，就可以對船只進行截留和搜查；第三，“總的自衛權”使得被懷疑真的攜帶有大規模殺傷性武器材料的船只屬于被合法截留和搜查的行列。這最后一條可能會在不久受到國際海洋組織的支持。國際海洋組織聲稱他們正在重新審閱“防止危害海洋航行的不法行為公約”(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)。

　　“安全提議”對誰不安全？

　　美國在“擴散安全提議”上咄咄逼人的進攻式姿態不僅讓被這一提議可能管制的國家感到惴惴不安，甚至幾個“提議”參與國也開始覺得頗為不適。所以當博爾頓公開說“(提議)團體內部對我們有(足夠的)權威開始行動有廣泛的共識”時，有幾個“提議”參與國大嘩。日本和韓國擔心美國會利用“提議”針對朝鮮，挑起是非。日本尤其擔心原則上反對一切大規模殺傷性武器買賣的“提議”成為專門為壓制朝鮮而設，而不是針對“犯規者”，比如說國際社會懷疑的伊朗、敘利亞和古巴。

　　雖然澳大利亞政府是“擴散安全提議”的鐵桿支持者，但是這一“提議”卻在澳大利亞國內坐了“冷板凳”。澳大利亞一個非政府組織“正義和平”(Just Peace)嘲笑說：“我們的政府看起來準備好加入美國的隊伍在公海上進行‘私刑’式的攻擊…如果這些計劃如此進行，我們會看到澳大利亞軍隊不再誓死保衛澳大利亞的安全，而是國際袋鼠法庭的‘正義’。”

　　日本的擔心并非沒有道理。“提議”就是針對朝鮮的思路由一向直言快語的澳大利亞外交部長亞歷山大·唐納道破。他解釋說：“雖然提議本質上是全球性的，而非針對任何一個國家，但是它同政府對朝鮮的關心，尤其其宣稱的核武器項目，息息相關。”

　　難怪朝鮮對“擴散安全提議”口誅筆伐，將其比作“海上恐怖主義和對國際法的嚴重踐踏”。對“提議”參與國日本，朝鮮指斥其“卷入美國孤立和扼殺朝鮮政策”。朝鮮的官方報紙更是威脅說“沒有人敢說這一圍堵行動不會導致一場全面戰爭。”(陳雅莉)