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　　作為“最大宗國有資產”的管理者，在田鳳山的國土資源部部長任期中，中國出現了新一輪“圈地熱”。但田本人是否應為此負責，尚不明了，而重整中國土地市場的重任，無疑留給了他的繼任者

　　2003年10月14日，作為中央委員，國土資源部部長田鳳山參加了中共十六屆三中全會的閉幕式。這是他最后一次在政治舞臺上露面。

　　就在這一天，中共中央下發文件：田鳳山停職檢查。次日，國土資源部內部便傳出消息：田部長被“雙規”了。

　　“我們的工作沒有受到什么影響，一切照舊。”國土資源部的一名工作人員對中國《新聞周刊》記者說。據她介紹，國土資源部首先在內部傳達了田鳳山被“雙規”的消息。隨后，田被免去國土資源部黨組書記的職務，由副部長孫文盛接任。

　　接下來是法律程序——10月28日，十屆全國人大常委會第五次會議表決通過決定，免去田鳳山國土資源部部長職務，任命孫文盛為國土資源部部長。

　　迄今為止，官方尚無對田鳳山“問題”的詳細披露，國務院只是在提請任免的文件中說，“田鳳山同志因有嚴重違紀問題，正在調查。”

　　按照常規，由中紀委公布更詳細的情況和處理結果，或者進入司法程序，還要等較長一段時間。對田到底犯了什么事，外界議論和猜度紛紛。輿論注意到，這是今年以來“下馬”的第四名正省部級官員，也是今年第二名被免職的部長。

　　初上任時的一盤棋

　　田鳳山作為國土資源部部長的最后一次公開的工作露面，是2003年8月6日由國土資源部會同國家發展和改革委員會、監察部、建設部、審計署組成的10個聯合督查組，對全國土地市場秩序治理整頓工作進行聯合督查。

　　在督查組成行前，田鳳山做了鼓舞人心的動員。頗有深意的是，此次督察組的主要目的之一就是清查全國的各類開發區。在田的三年任期的末尾，亂占耕地、亂建開發區的問題，再度成為中國上上下下關注的一個焦點問題。

　　在田“下臺”后的10月28日，溫家寶總理以嚴厲的語氣強調：要實行最嚴格的耕地保護制度，以保證中國的糧食安全；要清理各類開發區，堅決糾正違規擅自設立開發區和盲目擴大開發區規模；要嚴肅法紀，對違反規定亂批、亂占、濫用耕地的務必嚴肅處理。

　　田鳳山黯然去職之時，中國正試圖打壓愈演愈烈的開發區熱。在這場熱潮中，難以統計數量的耕地在各個地方被轉化成開發區，變成了工業區或者商品房；另有一部分被閑置，荒草萋萋。

　　客觀地講，在這場全國性的“圈地”熱潮中，作為960萬平方公里土地的“大管家”，田應為此負多少責任，現在還很難明晰。

　　田鳳山2000年3月接任國土資源部部長時，距離1987年中國土地有償使用制度改革已經13年了——據國土資源部下屬《國土資源報》總編輯劉允洲回憶，1988年至1991年，中國的土地使用市場“基本上沒有太大變化”，直到“鄧小平南巡講話”后加上法律修改，對土地轉讓、出租、使用政策的閥門打開，各地才于1992年至1994年春天刮起了一股“開發區熱”。

　　建設部公布的一份資料顯示，截至1993年底，中國大陸縣級以上的開發區甚至比當時城市用地面積總量(1.34萬平方公里)還多出0.16萬平方公里，這個統計尚不包括村級、鄉鎮級的開發區。而據一位土地專家計算，這些開發區用地80%以上是耕地，當時的“耕地流失每年至少1000多萬畝”。這些被占用的耕地之后也并沒有全部真正“開發”，而是造成大量閑置。

　　據一位知情人士披露，1997年1月，中央財經領導小組成員在聽取關于中國土地狀況的匯報時，一位領導驚呼，“中國的耕地完了”。

　　同時，1997年，中國第一次提出要“實行世界上最嚴格的土地管理制度，實行土地用途管制”。并于1999年實施修改過的《土地管理法》，使土地審批更加嚴格。

　　在中國土地市場發生翻天覆地變化的時候，田鳳山還在黑龍江任職。

　　1999年12月，田鳳山來到京城，被任命為國土資源部黨組書記。2000年3月，出任第二任國土資源部部長。

　　“我們腳下的土地，是價值25萬億元的最大宗國有資產。如何才能管好、經營好這筆人民共同的財富？”田鳳山在一次答記者問時，如此闡述自己肩負的重任。

　　任期內土地問題卷土重來

　　1998年，中國經濟再次發力，各地經濟增長的拉動力之一是吸引外來資金，而土地仍然是吸引外來資金的主要籌碼。

　　于是，1998年后刮起了新一輪的“開發區熱”。

　　不少地方政府為吸引外資，甚至爭相壓低地價。據報道，2001年，在北京通州區投資的高新技術企業可以得到零地價、零租金的優惠；湖北宜昌高新技術開發區在全省推出“零土地出讓金、零征地補償費、零項目報建費、零行政事業收費、零房租、零地方稅。”

　　有專家指出，上一輪圈地運動所建立的開發區特點是：炒賣土地嚴重，但還是想引進一些企業；而新一輪開發區熱的最大特點就是，不少開發商是以辦教育、發展高新技術產業為名劃撥圈地，然后改變土地用途搞房地產開發，導致土地變相非法入市。

　　據2003年一份對全國24省市區的調查報告顯示，目前中國各類開發區已達3837家(與當初建設部統計的范圍不同)。其中經過國務院批準的只有232家，省級批準的1019家。

　　據不完全統計，各類開發區規劃面積已經達到3.6萬平方公里，這個數據比1993年的1.5萬平方公里，又多出2.1萬平方公里，也超過了現有城鎮建設用地的總量。

　　而在大量圈地以后，一些開發區再次陷入荒蕪。

　　根據國土資源部的數據，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃的近3000萬畝，但直到2003年初，已開發面積卻僅占規劃總面積的13.51%。

　　由于一些地方政府在開發區規劃用地時不尊重農民意愿，強行征用農民集體用地，經濟補償不到位、不安排農民就業等，又造成一定的社會不穩定，引起高層的重視。

　　2003年7月18日，國務院下發了《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》。7月30日，國務院召開全國進一步整頓土地市場電視電話會議。8月6日，國務院部署，10個中央督察組將在兩個月時間內對全國所有省、區、市進行一次大范圍的督察。其中最主要的內容就是清查整頓各地的開發區。

　　當時還在任上的田鳳山在會議中講話說，當前，一些地方政府在片面經濟發展思想的指導下，脫離本地實際和產業發展規律，盲目上新項目、鋪攤子的沖動相當激烈，反映在土地上就是各種名目的開發區違規大量圈占土地的行為又有抬頭之勢。

　　土地管理失控誰之過

　　田鳳山的講話中，把土地失控之責歸咎于地方政府，認為地方政府應該承擔起新一輪圈地熱的主要責任。劉允洲也認為新一輪的開發區熱是“地方政府推動的以經濟增長為目標，以政績為動力的結果”。

　　地方政府官員考核的標準是以GDP與財政收入增長為主要因素的。為推動經濟增長，不少地方政府的確把出讓土地作為第二財政。

　　此時，土地已不僅是一種資源，更加成為“資產”。地方政府通過土地套現就可以獲得政績。

　　更重要的是，一些地方政府賦予了開發區“征地”、“規劃”、“出租”、“轉讓”、“出讓”甚至“頒發國有土地使用證”等所有用地權利，使之成為一個“圈地”特區。

　　一位國土資源部的干部無奈地對記者說：“開發區怎么用地，我們從來管不著。”

　　地方政府的“發展沖動”帶來土地違法違規的操作，愈演愈烈的原因是“違規操作成本很低，所以敢于冒險”，據劉允洲介紹，1998年至今，“幾乎沒有縣級以上的干部是因為違規違法出讓土地而被處理的。”

　　雖然手中掌管著價值巨大的土地資源，國土部門的人卻抱怨說，他們對各地的圈地熱無能為力。

　　據劉允洲說，國土資源部門有自己的執法局，但在具體操作中，“需要配合中紀委、監察部，才能落實到具體的人”，所以行政執法的能力不夠。如果在檢查過程中，確實發現問題，國土資源部執法局有權利將涉及犯罪的人送交法律程序處理，但“目前為止這樣的事情從來沒有發生過”。

　　征地制度的缺陷，和執法的軟弱，使得地方政府圈地的積極性得到淋漓盡致地發揮。

　　土地管理方面的另一個老問題是，土地使用權出讓過程中的國有資產流失。《土地管理法》規定，土地使用權可以通過協議、招標、拍賣三種方式進行，但據統計，2000年中國出讓的30萬公頃土地中，以招標、拍賣方式出讓的只占總出讓量的5%。

　　據國土資源部土地利用司資產處提供的數據，1999年，全國招標拍賣的土地面積1000萬平方米，收到的土地價款高達114億，平均單價每平米1057元；然而從1992年到1999年，全國出讓土地面積30萬公頃，土地收入卻僅有1000億，平均每平米收入只有130多元，前者是后者的8倍還多。

　　田鳳山任期中的國土資源部11號令對這一情況的改觀意義重大。這份名為《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，再次肯定補充了“招拍掛”三種土地使用權轉讓方式，并禁止“經營性用地采用協議轉讓的方式”。

　　另據劉允洲披露，目前正在緊鑼密鼓進行著的《土地管理法》修改也將圍繞征用耕地進行。過去，農民集體用地只能通過國家征用然后入市的做法，有望改為由房地產開發商直接與土地使用權的持有者談判。

　　如果這樣的修改得到落實，地方政府手中的土地資本權利將進一步削弱。

　　國土資源部土地利用司司長胡存智說：“土地轉讓過程中偶然性的暴利機會將大大減少。”

　　2003年6月24日，田鳳山在第13個全國土地日前一天，接受了新華社兩名記者的專訪，強調要“建立世界上最為嚴格的土地管理制度，為世界上發展最快的中國經濟提供土地資源保障”。

　　但僅僅三個多月后，這位部長就黯然離去。而重整中國土地市場，給子孫后代留下更多生存空間的重任，無疑留給了他的繼任者。

　　稿件來源：中國《新聞周刊》作者劉英麗