去年SARS疫情之后，制定、出臺確保全國糧食流通安全的法規被提上日程；正在審批中的國家《糧食流通管理條例》涉及對國有糧食部門如何改革等問題，有助于解決“三老”(老糧、老賬、老人)問題

　　一項保證糧食流通安全、避免糧食供應危機的《糧食流通管理條例》(以下簡稱《條例》)已經由國家糧食局起草完畢，送交國家發改委和國務院。國家糧食局有關官員告訴《財經時報》，國家還將制定一系列法律法規確保糧食流通安全；法制化將成為新一輪糧食流通體制改革的重要特點。

　　國家發改委國民經濟綜合司的官員并向《財經時報》透露，正在審批中的《糧食流通管理條例》涉及對國有糧食部門如何改革等問題，有助于“三老”(老糧、老賬、老人)問題的解決。

　　據國家糧食局綜合處人士介紹，去年SARS期間，北京等地一度出現市民搶購食品情況。這引起國家、糧食部門的高度重視，制定一項確保全國糧食流通安全的法規隨之被提上日程。“這幾周，大家都在發改委開會研究《條例》，預計不久就會出臺”。

　　去年8月，國務院頒發《中央儲備糧食管理條例》，要求中央儲備糧管理必須遵循“三個嚴格，兩個確保”——嚴格制度，嚴格管理，嚴格責任；確保中央儲備糧數量真實、質量良好，確保國家急需時調得動、用得上。這位官員說，《中央儲備糧食管理條例》為國家儲備糧食安全奠定了法制基礎，國家糧食局也要求各省區市根據這一文件精神制定相應法規。

　　全國很多省份隨之開始著手制定糧食流通安全的相關法規和預案。目前，四川省已經制定《省級儲備糧管理暫行辦法》，北京市也出臺了《北京市糧食供給應急預案》。

　　糧改20年

　　中國糧食流通體制改革已歷近20年。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長徐小青向《財經時報》介紹，1979年后，糧食流通雖有所變化，但未涉及體制層面；從1985年開始，國家糧食部門取消派購制度，實行合同定購制度，擴大議購議銷，部分或全部放開某些農副產品價格，逐漸突破了集中計劃經濟體制；到1993年，基本形成了農產品市場購銷制度的框架，農產品的消費者價格形成由市場供求決定。

　　1994年部分地區出現供糧緊張，加之上一年出現“棉花大戰”，國家為穩定市場，又開始加強糧食合同定購，實行定價銷售，并對棉花采取統購統銷。1994年、1996年，國家兩次提高糧食收購價格，國內糧價高出國際市場，糧食生產和糧食流通陷入惡性循環，供求關系失衡。中國社科院農村發展研究所李成貴研究員接受《財經時報》采訪時認為，第一次提價，對促進農民增收、穩定生產和糧食市場有一定積極作用，但第二次大幅提價帶來了負面影響。

　　為保護農民的生產積極性，從1997年至今，國家開始實行以保護價敞開收購糧食，但這導致糧食供求進一步失衡，國有糧食企業的倉儲和財政補貼不堪重負，進而積累成了國有糧食部門嚴重的“三老”問題。到2000年，國家縮小按保護價收購的范圍，進行“選擇保護”。

　　李成貴說，通過多年的糧食流通體制改革，政府逐漸認識到，糧食流通問題應該搞好市場調節和政府調控的平衡，更多地通過市場化改革的辦法解決問題，而不能逆向操作，過多地依賴行政力量的干預。

　　市場機制

　　在李成貴看來，糧食流通體制改革要“使生產便捷、低成本變為有效的供給”，一種高效率的流通體制必須能給生產者(農民)和消費者都帶來好處，糧食流通市場需要遵循由供求關系形成的價格機制。

　　他認為，降低糧食的流通成本，需要搞好糧食的產銷銜接，減少中間流通的環節。國家應該發展訂單農業，通過糧食產區和銷區簽訂糧食購銷合同的方式，確保糧食的安全生產和減少流通費用。糧食生產成本的降低，需要進行農業產業化經營，允許民營企業進入糧食生產，建立農業產業化體系；形成多元化市場主體，國家應該對企業給予貸款支持；進一步完善市場體系，建立糧食批發市場，讓糧食都通過批發市場交易。

　　但市場機制并不一定能保證生產者和消費者的收益。李成貴指出，國家要建立對種糧農民補貼的科學機制，中國急需制定完善的糧食直接補貼方案。補貼種糧農民一直是歐盟、美國等世界發達國家和地區通行的做法。另外，糧食企業和農民要注意利用期貨工具，發現價格，規避市場風險。

　　他同時認為，國家應該持有對糧食市場干預的手段，但主要體現于通過中央儲備糧的吞吐間接調節市場，而不是靠行政力量直接干預市場。

　　僅是開始

　　徐小青認為，糧食流通改革承擔三項目標任務：一是市場型的流通體制；二是國家的宏觀經濟調控；三是確保種糧農民增收。

　　他強調，糧食流通體制改革剛剛開始，大量問題需要解決。比如：國有糧食部門的壟斷地位、糧食部門的“三老”問題、市場多元化主體的形成、糧食儲備體系的完善，糧食安全監控預警機制的建立、鐵路等糧食交通運力、國家農業發展銀行的掛賬、農業(糧食)產業化經營以及相應的系列糧食流通立法等問題。

　　李成貴對《財經時報》表示，由于市場整合程度低，國家沒有糧食監控體系和相應的預警機制，糧食基礎的數據都不清楚，政策調控很難跟進，偶然因素比較大，不能反映糧食的真實供求關系。在確保農民增收方面，進行糧食流通體制改革時，需要建立保護種糧農民利益的科學體系。這個體系的重點是確保農民在糧食豐收、市場供大于求時增加收入，而不是糧食減產時、供不應求時的增收問題。

　　目前，國家已逐漸取消以保護價敞開收購糧食的政策，今年政府計劃從糧食風險管理基金中拿出100億元，對種糧農民實行直接補貼。這種補貼方案在吉林、安徽兩省進行過試點，李成貴認為，補貼方式并不科學，存在不少問題，如何對種糧農民實行直接補貼，目前還不是十分清楚。

　　稿件來源：財經時報 作者：鐘華 有刪節