(聲明：刊用中國《新聞周刊》稿件務經書面授權)
政府每年花了多少錢，怎么花的，這些問題皆屬于“政府機密”。今年，廣東省的“陽光財政”邁出了“解密”的第一步，繼而，3月初的兩會上，來自廣東省的全國人大代表李秉記向全國人大提交了一份題為“推進預算公開，打造陽光財政”的議案
-文/劉溜
“秘密，會后回收。”這樣的字句往往打在政府預算報告的封面上。當同樣的字句仍然出現在今年廣東省財政預算報告上時，代表們終于禁不住發出質疑，“都說是陽光財政了，為什么政府預算還不能公開？”
作為機密的政府財政
“個人所得稅制度的建立與發展，必然要求財政預算公開化�！必斦靠蒲兴彼L王朝才表示，“納稅人有權利知道政府把錢花到了什么地方，錢花得是不是合理。私營企業主也想證實，政府有沒有拿他的稅錢去投資跟他競爭的項目�！�
首都經貿大學的公共財政和預算制度專家焦建國指出，在現代社會文明制度下，除了一些涉及到國家安全的信息之外，一切財政信息都不應對公眾保密，“這也是公共財政的要義�！�
所謂“公共財政”，是在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制。在公共財政下，政府的所有開支都要由預算公共資金統一安排，“公開透明，是公共財政的本質性要求�！苯箯娬{說。
然而目前，政府開支，除了預算內支出外，還有預算外支出和制度外支出，預算內的是看得見的，預算外支出和制度外支出是指各單位未納入國家預算的，這部分資金是看不見的。
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1999年，九屆人大常委會通過了《關于加強中央預算審查的決定》，廣東省作為試點先行實踐“部門預算”，當時，省政府提供給人大代表的預算報告，只是薄薄的幾張紙，只見總數，不見具體明細。
及至2004年，廣東省政府預算報告已厚達540頁，涉及114個部門，基本實現了省級部門預算的細化編制。
所謂“部門預算”，即一個部門一本賬，省政府所有100多個部門全部做出詳細的年度預算。同時，基本建設以前只編到類級科目，比如“基本建設支出”等大類，而今年編到了款級科目，“基本建設支出”大類下面還要分冶金工業基建支出、有色金屬工業基建支出等等，細化到了行業，報告中第一次出現了小到4.3萬元的項目預算。
在這份細化的預算報告中，一些以往根本看不到的支出問題，被人大代表們發現了。
“我們發現有2000多萬元撥給了四家省直機關幼兒園，還給一些事業單位編外人員每人撥出了3.2萬元的年補(有代表統計列入項目的編外人員有近3萬之多，總計9億多元)，而且這些撥款已連續幾年�！眮碜詮V東的全國人大代表徐生輝對當時的激烈場面感受頗深，“代表們紛紛質疑這些錢用得是否合理，有個代表措辭相當尖銳，說財政的錢養公務員是應該的，但憑什么拿去養他們的兒子、孫子——如此激烈的爭論是以前不敢想象的�！�
粗細之爭
預算做得粗，外行看不懂，內行看不清。這是長期以來，政府財政預算給人大代表的印象。今年3月初財政部的《財政預算報告》總共20頁，正文部分15頁，余下5頁是名詞解釋，幫助代表理解正文，這個創新之舉贏得代表們的一致叫好。
然而仍有一些代表還是反映“看不懂”。
在中國社科院楊之剛教授看來，今年的政府預算報告仍然沿襲了往年“太粗，太籠統”的特點，“總共27個科目。而最能體現政府公共職能的科教文衛，仍然擱在一個科目下，沒有細分。預算越粗，漏洞越大，結果是錢怎么花都合理，監督也沒有依據�！�
財政部預算司司長張弘力則表示，預算確實有必要細化，但卻未必是越細越好：“通過細化預算，向人大代表公開財政支出的具體情況，代表們可對不太合理的地方提出意見。但是不是越細化越好呢？過于細化只會轉移代表們的注意力，在一些細枝末節的項目上爭論不休，不利于議大政�！�
對此，王朝才解釋說：“當然是越細化越好，但細化不等于繁瑣、復雜，細化的要求是簡明、具體、真實，一目了然�！�
“以前是看不懂，不想看，現在是想看但看不完�！泵鎸襁_500多頁的廣東省政府預算報告，廣東人大代表徐生輝感慨道。幾年來，廣東省預算報告厚度從以前的兩三頁迅速增加到500多頁，而審議時間，從交到人大代表手里到審議通過，前后仍是兩天。
預算的編制時間則是老問題了，每年12月開始編制工作，3月份交人大審議，到4月1日開始執行。而這時政府已花了三個月錢了，也就是說，每年頭三個月的財政支出不在預算控制的范圍內。
預算的約束力有多大？
預算編制的細化固然可喜，但它畢竟只是個技術活，必需借助制度的保障與有力的監督保證其執行。
預算由立法機構通過，實質是年度立法。1994年，我國通過了《預算法》，1998年全國人大常委會預算工作委員會成立，并于次年通過《關于加強中央預算審查監督的決定》�！拔覀儑业念A算離法制化還有一定距離”，楊之剛說，“目前我國只有一部《預算法》，毛病也是不夠細，應該有一套體系，從編制法、執行法到監督法，力求完備細致。”
對預算的監督包括內部監督與外部監督，內部監督是指政府的自我監督，外部監督則來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾。雖然人大由《憲法》授權對政府預算進行監督，但一直以來，其監督僅僅停留在法律形式上——人大目前并無實質性的預算監督手段。
因此審計部門作為唯一一家可查政府賬本的專職監督機構，其作用最為關鍵。
“在預算的執行機構與監督機構，即政府與審計部門之間應有一種權力制衡，在很多國家，審計署直接對立法機構負責。而在我國，審計署不是對人大負責，而是隸屬于國務院，缺乏獨立性，使得這項外部監督實際上成了政府的內部監督，這是預算監督機制的先天性不足�！苯菇▏赋�。
作為年度立法，預算就是“鐵預算”，具有法律效力，不得隨意超支。據了解，要做到嚴格按預算支出，前提是政府必須規范行政，不能隨意追加預算，而在西方國家，政府每支出一支筆都要向審計單位上報，接受跟蹤監督。
“在國內，追加預算、擠占挪用預算的現象比比皆是，卻又沒有相應的懲罰措施，”針對于此，焦建國建議建立預算責任制，“預算通過后，應確立由誰來負責，多花了，或是亂花了，都要直接追究行政長官的責任。”
中國現代預算體制沿革
1980年，改變過去中央政府統收統支的集中財政管理體制，對大多數省份實行了“劃分收支，分級包干”的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎。1994年分稅制實行，實現了中央與地方之間財政分配的規范化。
2000年，財政部首次要求中央政府四個部編制“部門預算”，同時推廣政府采購制度與國庫集中支付。而國庫集中支付也是目前預算管理體制改革的重要方面。當前實行的國庫分散支付制度存在很多弊病，不利于進行財政監督。如果實施國庫集中管理，所有的政府資金集中到國庫單一賬戶，所有財政支出都從國庫賬戶上撥出。目前，預算科目體系改革正在進行中，預計2005年預算就會實行新的科目體系。
什么是現代預算制度？
香港中文大學學者王紹光、王有強曾撰文指出，“現代預算制度”包括如下幾個方面的內容：
它是關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬；是統一的計劃，包括政府所有部門的開支；列舉所有項目的開支，并對它們進行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別；必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用；必須得到權力機構(議會)的批準，并接受其監督；預算內容和預算過程必須透明。
(來源：中國《新聞周刊》，2004年第12期)
