(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　10多年來，中國股票發行的審核權力，經歷了上收—分權—半透明的演化過程，但變的只是審核形式

　　從1990年12月上海證券交易所成立至今，中國的證券市場已發展了15年。這期間，證券的發行審核方式可謂變化多端：額度管理、指標管理、通道制、保薦制……各種稱謂的背后是權力的轉移和變遷。

　　權力拉鋸的產物

　　“最初高層在對證監會的權力設計中并沒有將發行審批權納入其管轄范圍。”證監會原發行部官員對本刊說。但經過中央和地方對于證券市場的幾輪“權力拉鋸”，最終形成了證監會壟斷發行權力的格局。

　　與世界其他國家不同，中國證券市場是在地方政府的大力支持下成立的，最初上海和深圳兩個交易所掌握著發行審批的權力。也就是說，誰能上市最終還是地方政府說了算。這種局面從證監會1992年10月成立之后開始改變，中國證券的發行監管權也開始緩慢“上收”。

　　1993至1995年，中國實行“額度管理”。其主要做法是，國務院證券管理部門先確定總額度，然后根據各個省級行政區域和行業的需要分配總額度，再由省級政府或行業主管部門來選擇和確定可以發行股票的企業(主要是國企)。

　　在這個階段共確定了105億股發行額度。此后，股票發行又實行了“指標管理”。即由國務院證券管理部門確定在一定時期內應發行上市的企業家數，然后向省級政府和行業管理部門下達股票發行家數指標。省級政府或行業管理部門據此推薦預選企業。

　　“額度管理”和“指標管理”，都是以指令性計劃為特點的“審批制”。這一階段地方及一些部委在股票發行上擁有很大權力。

　　這局面直到1998年才告一段落。1998年2月，根據國務院機構改革方案，國務院證券委與中國證監會合并組成國務院直屬正部級事業單位，即現在的證監會。

　　在權力上收過程中，經歷了很多頗有意味的“拉鋸”。據了解，當時地方和中央各有一套審批制度；地方、中央對于證券市場的印花稅分成也從三七分成變為全部收歸中央。

　　證券發行的審批權完全收歸中央后，證監會發行部就成了這一權力的載體。

　　行政化的審批制度成為滋生腐敗的溫床。據原證監會一位工作人員介紹，在證監會內部，大家都知道，發行部收受賄賂的機會最多。“前些年，我們各部門都被要求向紀檢部門交納收到的禮品，發行部門交的數量最多。”這位前證監會官員對本刊說。

　　另一個例子是，一位發行部官員向上級組織交納了別人送來的數萬元禮金，并受到表揚。但其他部門的一些官員私下認為，上交錢財是嫌棄送的禮金太少。

　　由于發行部門生存環境復雜及各種不同意見叢生。最終，在90年代中期許多發行部的人員離開了證監會。

　　此時，中國證券市場還發生了“紅光虛假上市案”。紅光實業顯然是審批制度下的產物。1998年11月20日，證監會公布了對紅光實業、成都市蜀都會計師事務所等相關中介機構和有關責任人處罰的通報。

　　但作為審批機構的發行部卻未因此受罰。這時，證監會的審批權在業內第一次受到廣泛質疑和批評，并引發了1999年的發審制度改革。

　　權力逐步演化

　　這次改革決定成立一個發行審核委員會(后簡稱發審委)。發審委由證監會、交易所、學者等多名人員組成，目的在于分化1999年以前的發審權力集中現象。

　　值得注意的是，這次改革中，“審批制”已經被“審核制”所替代，實現了“從計劃分配制向委員會舉手的形式上的突破”。

　　1999年實施的《證券法》明確規定：“國務院證券管理機構依照法定條件負責核準股票發行申請。”2000年3月《股票發行核準程序》頒布實施，標志著“核準制”的正式施行。

　　核準制取消了由行政方法分配指標的做法，改為由主承銷商推薦、發行審核委員會表決、證監會核準的辦法。

　　2001年3月，中國證券市場開始實行了核準制下的“通道制”，也就是向各綜合類券商下達可推薦擬公開發行股票的企業家數。只要具有主承銷商資格，就可獲得2至9個通道，具體的通道數以2000年該主承銷商所承銷的項目數為基準，新的綜合類券商將有2個通道數。

　　這被認為是象征性的變革，因為審核權力雖被分散的主體共同行使，但是權力本身并沒有絲毫的削弱。原來由地方政府推薦上市公司變為由證券公司推薦的方式，看上去，只是一個簡單的權力主體轉變。

　　大部分證券公司都是地方政府所有，因此一些地方政府又卷入進來，形成了證券市場上新的利益集團。中國證券市場多次大的政策調整，都有這些利益集團的身影。“我在證監會時，不少政策調整都是先聽券商說，然后才看到正式通知。”上述證監會前任官員對本刊說。

　　事實也證明了這次改革的效果并不好。最明顯的例子是，2000年6月20日，證監會發審委核準海通海高科(000991)發行股票。這又是一樁虛假上市案，涉案人員紛紛被制裁。但發審委委員又是沒有一個因此受罰。

　　有意味的是，此時，發審委委員的名單是保密的。證監會辦公廳的一位人士透露說，一位證監會副主席曾建議名單公開，但結果發審委委員們紛紛抱怨，“很多公司肯定來找，個人安全問題也是很難解決。”后來，這個問題不了了之。

　　不公開的信息，在中國的資本市場往往就是稀缺的資源。80人的發審委名單剛開始就在投行和券商中暗自流傳甚至蔓延到社會上。據說一證監會高官從火車站花費50元買到一份發審委名單，看過發現竟然一字不差。

　　這樣的發審制下，中國證券市場上的劣質上市公司層出不窮，投資者收益難以保障。據統計，從1992年到2003年的12年間，深滬兩市全部投資者的總體投資無任何收益。

　　這種狀況又引發了2003年的發審新政。去年12月24日，新一屆發審委委員登場。發審委委員由原來的80名縮減到25名，不但公開姓名，而且公布投票的結果。

　　雖然這是一種進步，“但發審委委員的權力并未有任何改變，相關的‘公關活動’也沒有明顯減少。”北京一位券商投行部總監對本刊說。

　　令人擔憂的事發生了。2004年以來的新股發行中，基本沾染上以往上市公司的所有弊病。

　　在市場層面就是上市后業績大變臉。滬深兩市上市公司2004年半年報顯示：上市不到三個月的北方創業(600967)，上半年該公司凈利潤，同比下降47.98%；每股收益同比下降68.91%；另外一支6月14日剛剛上市的汽車股——長豐汽車(600991)，上半年公司凈利潤和每股收益同比下降22.12%和36.36%。

　　不變的壟斷

　　對于這些似曾相識的亂相，證監會發行部門不僅事前沒能防范，事后也沒有有力的處罰措施。

　　令廣大投資者憤怒的是，對于很多暴露問題極大的上市公司，也只是譴責了事。一個擁有極大權力的機構面對監管對象卻顯得軟弱，這讓人費解。

　　事實上，政府的過度參與乃是造成資本市場大環境扭曲的根本動因。在中國證券市場上，大量的國有股使政府成為最大的市場參與者。對證監會來說，即“受制”于政府又要“管制”政府，這幾乎是一件不可能完成的任務。

　　“中國證券監管機構的角色定位和職能分配顯得有些非驢非馬。”上海證券交易所研究中心主任胡汝銀認為。從最初的“審批”到目前的“審核”，證監會的權力成為了一個平衡各級政府利益的工具，有人比喻，“監管者的堅牙利齒被包了起來”，證券監管過程甚至演變為一個復雜的政治過程。

　　與政府千絲萬縷的聯系，還使得證監會有著眾多相互矛盾的目標。如穩定市場、保護投資者、滿足各級領導和政府的偏好意愿等。目標之間的相互背離和矛盾，這些都極大限制了它監管職能發揮。

　　令人擔憂的是，這種行政性權力還有“擴張沖動”的傾向。王小石案后，證監會基金監管部的一位人士甚至對本刊說，發審委的權力應該重新收歸證監會，這顯然是一種改革復歸的想法。

　　目前看來，雖然已有兩位前任發審委委員被抓，制度缺陷暴露無遺。但削弱權力過度集中現象的改革舉措仍沒有提上議事日程。而事實上，在大的體制環境未發生重大變化的情況下，現行股票發行監管制度改革就只能是一種過渡性和試探性的安排。

　　“根本上看，股票發行監管制度改革要與政府體制改革相配套和相一致。股票發行監管制度要逐步減少行政干預色彩并向注冊制過渡。”國務院發展研究中心技術經濟研究部部長郭勵弘說。

　　稿件來源：《中國新聞周刊》作者王晨波 陳曉 劉彥