(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
立法是對(duì)“權(quán)力資源”和“權(quán)利資源”進(jìn)行制度化的配置，在這個(gè)過程中，必須使各個(gè)利益主體能夠有機(jī)會(huì)充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達(dá)到一種各方利益的平衡。
越來越多的利益主體參與立法，正是中國立法開始轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)之一。
當(dāng)然，在尋求自我利益表達(dá)平臺(tái)的過程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機(jī)會(huì)。
因此，只有籠統(tǒng)的“開門立法”是不夠的，法治政府所要求的是“公共立法”——即立法機(jī)構(gòu)與社會(huì)各個(gè)權(quán)利與利益集團(tuán)之間存在雙向互動(dòng)渠道，各個(gè)群體的訴求能夠上達(dá)立法機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)構(gòu)又能相對(duì)超然，在利害相關(guān)人、專業(yè)意見、一般民意之間維持平衡，并考慮到理性、正義這些普遍原則。
這些渠道和原則的確立將是一個(gè)較長的但不可逆的過程。在此過程中，一個(gè)和諧的、利益均衡的社會(huì)的出現(xiàn)將呈水到渠成之勢。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制特征漸漸為市場經(jīng)濟(jì)的自治特征所取代，公眾的權(quán)利意識(shí)開始復(fù)蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過程當(dāng)中，成為推動(dòng)中國立法轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因素
2005年2月22日，在一個(gè)由中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司主辦的研討會(huì)上，來自全國各地的眾多保險(xiǎn)、法律專家，對(duì)國務(wù)院法制辦公室新近公布的《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例(草案)》進(jìn)行了討論。
據(jù)悉，與會(huì)專家對(duì)《草案》提出了大量的修改意見，人們甚至用“炮轟”來形容專家們對(duì)待草案的態(tài)度。在會(huì)上，不少專家在為保險(xiǎn)公司鳴不平，指出一旦草案通過，“保險(xiǎn)公司將成為交通事故賠償責(zé)任的替罪羊。”
在國務(wù)院法制辦公布的征求意見最后期限2月28日來臨之際，這樣一個(gè)研討會(huì)的召開耐人尋味。這顯然不僅僅是一次簡單的學(xué)術(shù)討論會(huì)，它表明國內(nèi)最大的車險(xiǎn)商已經(jīng)學(xué)會(huì)如何聚集更為專業(yè)的聲音來為自己進(jìn)行利益表達(dá)。
轉(zhuǎn)型的動(dòng)力之源
這并不是一個(gè)孤立的案例。在近年來眾多的立法過程中，越來越多的涉法利益主體開始有機(jī)會(huì)發(fā)出自己的聲音，并積極表達(dá)自己的利益訴求。
類似的情景，還發(fā)生在諸如《合同法》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》、《道路交通安全法》等一系列廣泛涉及民生的法律制定過程中。
“除去立法機(jī)關(guān)和政府部門，學(xué)者、公眾輿論、社團(tuán)、大型企業(yè)都對(duì)立法過程發(fā)揮影響，成為影響中國立法不可忽視的力量。”中國政法大學(xué)研究生院副院長李曙光向本刊評(píng)論說。
在國內(nèi)眾多立法學(xué)者看來，這種越來越多的利益主體參與立法的現(xiàn)象，正是中國立法開始轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)之一。那種單純由立法機(jī)關(guān)制定法律，公眾被動(dòng)遵守的局面已經(jīng)一去不復(fù)返了，取而代之的是立法機(jī)關(guān)聽取各個(gè)利益群體表達(dá)意見，進(jìn)而綜合權(quán)衡各方利益的立法格局。盡管并不同意用簡單的“封閉立法”和“開門立法”來表述這種分野，但北京大學(xué)立法研究中心主任周旺生教授還是對(duì)這種公眾加強(qiáng)參與立法的現(xiàn)象表示了肯定。“立法本身就對(duì)‘權(quán)力資源’和‘權(quán)利資源’進(jìn)行制度化的配置，在這個(gè)過程中，必須使各個(gè)利益主體能夠有機(jī)會(huì)充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達(dá)到一種各方利益的平衡。”周旺生對(duì)本刊說。
法學(xué)家們向本刊指出，推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力源自于從1978年開始的改革與開放。中國持續(xù)地由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，這種巨大變化顯然是一種帶有裂變性質(zhì)的力量：它并不僅僅限定在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是擴(kuò)散到社會(huì)生活和政治生活的各個(gè)層面。在這種力量的引導(dǎo)下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制特征漸漸由市場經(jīng)濟(jì)的自治特征所取代，公眾的權(quán)利意識(shí)開始復(fù)蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過程當(dāng)中，成為推動(dòng)中國立法轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因素。
行政部門仍居主導(dǎo)地位
按照中國目前的立法體制，一部法律從醞釀到出臺(tái)，大致要經(jīng)過：做出立法決策或立法計(jì)劃、確定起草機(jī)關(guān)、組織起草小組、立法調(diào)研、形成草案、征求意見、正式成稿、向人大提出法律案、審議、表決和公布等數(shù)個(gè)步驟。
在這個(gè)過程中，法律草案由誰來起草、如何起草，將起到至關(guān)重要的作用。在過去20多年的立法實(shí)踐過程中，國務(wù)院及其下屬各個(gè)部門無疑起到了關(guān)鍵作用。根據(jù)周旺生的統(tǒng)計(jì)，近20年來，在人大通過的法律中，由國務(wù)院提交的法律提案占到總量的75%到85%。而根據(jù)新華網(wǎng)公開的資料顯示，在十屆全國人大確定的76件立法規(guī)劃中，由國務(wù)院提請(qǐng)審議或起草的達(dá)到38件，占到了50%。除了參與法律的起草，政府部門還出臺(tái)了數(shù)倍于現(xiàn)有法律的大量行政法規(guī)和部門規(guī)章。
“這一方面體現(xiàn)出在立法轉(zhuǎn)型期，起草法律的任務(wù)相當(dāng)繁重，單靠人大的力量難以完成，必須借重行政部門的力量。同時(shí)也反映出政府部門在現(xiàn)有的權(quán)力資源配置中較大占比重的現(xiàn)實(shí)。”周旺生對(duì)本刊說。
立法的開門之道
來自官方的一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在2001年修改《婚姻法》的過程中，從1月11日法律草案通過新聞媒體全文公布起，1個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，立法機(jī)關(guān)直接收到公眾來信4000多件，通過報(bào)紙、期刊和網(wǎng)絡(luò)也收到數(shù)以千計(jì)的意見。在來信表達(dá)意見的公眾中，年齡最大的90歲，最小的只有13歲。
在現(xiàn)有制度渠道內(nèi)，參與征求意見的討論，是普通公眾參與立法眾多渠道之一。此外，公眾可以通過向立法機(jī)關(guān)提交立法建議、在媒體公開發(fā)表意見以及向人大代表提出建議等多種渠道來參與和影響立法。
在這些人中，律師和法學(xué)專家是最為活躍的群體。在全國十屆人大一次會(huì)議和二次會(huì)議召開前，北京市律師協(xié)會(huì)憲法與人權(quán)委員會(huì)主任吳革都撰寫了完整的議案，通過人大代表來向會(huì)議提交。而一批法學(xué)專家則受聘于來自湖南的人大代表王填，起草了一部《商業(yè)大店法(草案)》，由王提交給十屆人大二次會(huì)議。
實(shí)際上，自上世紀(jì)80年代初期以來，法學(xué)專家們?cè)诹⒎ㄟ^程中的影響與日俱增，參與立法的深度和廣度也在增加。有關(guān)部門不但是在制定諸如憲法、刑法、民法通則、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、公司法等一系列基礎(chǔ)性法律之時(shí)，都聘請(qǐng)了由法學(xué)家、律師等組成的起草小組，即便是一些專門性的規(guī)章、法規(guī)在制定過程中，也有越來越多的法學(xué)專家參與其中。
博弈平臺(tái)的構(gòu)建
2004年9月3日，北京市人大常委會(huì)法制委員會(huì)就《北京市實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》舉行了該市首次立法聽證會(huì)，從市民和社會(huì)各界的332名報(bào)名者中遴選出的16名聽證陳述人，在聽證會(huì)上表達(dá)了自己對(duì)新法規(guī)的觀點(diǎn)。10月22日，新法規(guī)通過，部分條款吸納了聽證陳述人和市民們的意見和建議。
此次立法實(shí)踐，獲得了廣泛的好評(píng)。來自評(píng)論界的聲音普遍認(rèn)為，立法聽證的最大義，在于構(gòu)筑了一個(gè)利益博弈的新平臺(tái)。通過這個(gè)平臺(tái)，各個(gè)利益主體與以前相比可以較為充分地表達(dá)自己的立場。正因?yàn)槿绱耍旁黾恿烁鱾�(gè)涉法群體在法規(guī)通過后守法的主動(dòng)性，降低了社會(huì)的守法成本。
當(dāng)然，在尋求自我利益表達(dá)平臺(tái)的過程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機(jī)會(huì)。直銷及兩稅合一立法過程中的外資身影，傳遞了這樣一個(gè)信號(hào)：在如何通過影響立法來保障自己利益方面，跨國企業(yè)顯然具備更為豐富的經(jīng)驗(yàn)。
(來源：《中國新聞周刊》；孫展）
