第三部分 完善聽(tīng)證制度 建立透明政府
主持人：
好的，觀眾朋友歡迎您收看我們的特別節(jié)目，剛才我們看到的是和我們聯(lián)動(dòng)的幾家媒體，今天他們關(guān)注的一些焦點(diǎn)話題。
今天我們的演播室也請(qǐng)到了兩位嘉賓，先給大家介紹一下，一位是全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委員會(huì)的委員張春生，你好。還有一位是全國(guó)人大代表、全國(guó)人大法律委員會(huì)的委員，同時(shí)是中國(guó)政法大學(xué)的校長(zhǎng)徐顯明先生，歡迎兩位。今天我們來(lái)看看，我的個(gè)人網(wǎng)頁(yè)上也有一些觀眾留言，看看他們關(guān)注的話題是什么？這位觀眾說(shuō)：“魯魯，你不是說(shuō)中國(guó)焦點(diǎn)么？俺看好多人都在關(guān)心上學(xué)、看病，可你們有個(gè)選項(xiàng)是法制，咋沒(méi)啥人說(shuō)呢？(俺就有好多不懂的，去年放鞭炮舉行的聽(tīng)證我就不知道怎么參加，其實(shí)有好多事兒俺都想攙和攙和，聽(tīng)證這個(gè)東西挺有趣的。”這是關(guān)于聽(tīng)證的，其實(shí)這個(gè)觀眾的留言，跟我們今天關(guān)注的話題還是一致的。因?yàn)榻裉炜戳诉@個(gè)留言以后，我就想到一個(gè)關(guān)鍵詞，“hearing”，有聽(tīng)取民意的意思，聽(tīng)證會(huì)在英文當(dāng)中也是這個(gè)詞，我們今天正好要談一談聽(tīng)證的話題，所以請(qǐng)到了兩位嘉賓，說(shuō)起這個(gè)聽(tīng)證制度，可以說(shuō)去年全國(guó)人大是開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)的先河，全國(guó)人大首次就個(gè)人所得稅法的立法向全民聽(tīng)證，背景在節(jié)目一開(kāi)始先來(lái)回顧一下。
新聞片：首開(kāi)先河的個(gè)稅起征點(diǎn)聽(tīng)證會(huì)
解說(shuō)：
2005年9月27號(hào)，全國(guó)人大在北京舉行了關(guān)于個(gè)稅起征點(diǎn)的聽(tīng)證會(huì)，這是全國(guó)人大第一次舉行立法聽(tīng)證會(huì)，也是迄今為止中國(guó)最高級(jí)別的一次立法聽(tīng)證會(huì)，因此被稱為在中國(guó)法制進(jìn)程中，具有里程碑式意義的事件。人們關(guān)注這個(gè)第一次，不僅僅這個(gè)聽(tīng)證會(huì)可以對(duì)公眾關(guān)注的個(gè)稅起征點(diǎn)的修改提出了很好的意見(jiàn)和建議，對(duì)于未來(lái)的立法起到參考的作用，還有一個(gè)意義，它為以后的立法聽(tīng)證樹(shù)立一個(gè)樣本。參加聽(tīng)證的20位公眾陳述人是從4982名申請(qǐng)人中連選出的，當(dāng)時(shí)主張個(gè)稅起征點(diǎn)維持1500元的6人，主張高于1500元的12人，主張低于1500元的2人，最終個(gè)人所得稅起征點(diǎn)調(diào)整為1600元，這個(gè)起征點(diǎn)也得到全國(guó)人大代表的認(rèn)可，一百元的變動(dòng)雖然不大，卻是聽(tīng)證會(huì)制度的完善和進(jìn)步。參加個(gè)稅起征點(diǎn)聽(tīng)證會(huì)的一位申述人表示，自己在聽(tīng)證會(huì)上的意見(jiàn)能夠最終影響立法決策，這是個(gè)稅改革的一小步，卻是民主進(jìn)程的一大步。
主持人：
個(gè)稅起征點(diǎn)聽(tīng)證當(dāng)時(shí)也是各媒體關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，而且也是全國(guó)人大立法聽(tīng)證的一個(gè)首開(kāi)先河之舉，為什么會(huì)選擇個(gè)稅起征點(diǎn)這樣一個(gè)事情來(lái)進(jìn)行聽(tīng)證呢？
徐顯明：
我來(lái)回答一下。我想有三個(gè)背景可以說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：
第一個(gè)背景是中國(guó)民主立法的進(jìn)程。我們的民主制度經(jīng)過(guò)五十幾年的實(shí)踐，已經(jīng)到了比較成熟的階段，當(dāng)談民主制度的時(shí)候，處在第一位的是民主選舉，但是民主決策是把它作為一個(gè)重要的內(nèi)容，當(dāng)然還有民主管理和民主監(jiān)督。而民主決策當(dāng)中，立法民主化可能是要放在首位給予考慮，所以中國(guó)一直在追求立法的民主化，這次吳邦國(guó)委員長(zhǎng)所作的報(bào)告當(dāng)中，也非常清楚地說(shuō)明了這一點(diǎn)，這是民主發(fā)展的一個(gè)結(jié)果。
第二個(gè)背景就是我們的社會(huì)價(jià)值觀正在調(diào)整，從效率優(yōu)先、堅(jiān)持公平正在走向公平正義，所以公平正義正在充實(shí)我們的價(jià)值觀。把公平放在社會(huì)價(jià)值的首選，就是要調(diào)整我們的管理制度，而公正一個(gè)重要的內(nèi)容，就是人文利益關(guān)系的調(diào)整，所以這次把個(gè)稅的起征點(diǎn)作為聽(tīng)證的一個(gè)首選，我想和我們價(jià)值觀是聯(lián)系在一起的。
第三個(gè)背景就是我們和諧社會(huì)的背景。人和人之間利益的關(guān)系，是和諧社會(huì)當(dāng)中最重要的因素，構(gòu)建和諧社會(huì)要采取一個(gè)重要措施，就是要重新調(diào)整利益格局。個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整有利于廣大工薪階層和中低收入者。
考慮這三個(gè)背景，把它作為一個(gè)首選，既然有必然性，又有偶然性。
主持人：
聽(tīng)證這個(gè)詞第一次出現(xiàn)在中國(guó)的法律條文當(dāng)中是什么時(shí)候？
張春生：
我們國(guó)家的聽(tīng)證制度大概經(jīng)歷了一個(gè)從執(zhí)法的聽(tīng)證到立法的聽(tīng)證，這樣一個(gè)擴(kuò)大的過(guò)程。十年前有一個(gè)法律叫《行政處罰法》，為了保證處罰的公正，規(guī)定對(duì)于公民、法人如果進(jìn)行比較重的處罰，像沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、吊銷執(zhí)照、大規(guī)模罰款，應(yīng)該舉行聽(tīng)證會(huì)。后來(lái)的《行政許可法》、《物價(jià)法》都規(guī)定了相應(yīng)的制度。公元2000年，我們國(guó)家有一部《立法法》，就是規(guī)范立法制度的，它規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的立法，還有地方人大的立法，都可以運(yùn)用聽(tīng)證會(huì)的形式，來(lái)直接聽(tīng)取公民的意見(jiàn)陳述。大概我們經(jīng)歷了這么十年的過(guò)程。
主持人：
我也看了一下，比如《行政許可法》當(dāng)中，其中是專門(mén)列出了一章，就是第四節(jié)，其中一章一節(jié)好多條文都是關(guān)于聽(tīng)證程序的，規(guī)定的還是比較詳細(xì)的。比如說(shuō)，聽(tīng)證的七天前，把聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)通知給申請(qǐng)人、厲害關(guān)系人，而且要公開(kāi)舉行等等。但是現(xiàn)在我注意到，也有一些人對(duì)這個(gè)程序提出了一個(gè)建議，這個(gè)程序能不能更完善？比如說(shuō)誰(shuí)來(lái)主持這個(gè)聽(tīng)證會(huì)？請(qǐng)什么樣的代表來(lái)參加這個(gè)聽(tīng)證會(huì)，這些程序方面還有很多需要完善的地方。不知道對(duì)于這樣的意見(jiàn)，兩位怎么看？
張春生：
我想就執(zhí)法聽(tīng)證來(lái)說(shuō)，它有一個(gè)相對(duì)的的程序的規(guī)定，現(xiàn)在看起來(lái)規(guī)定還比較粗，就立法來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在基本上還沒(méi)有程序操作的規(guī)定，我想這兩個(gè)方面都需要把聽(tīng)證程序搞得更完善，形成一個(gè)制度。
徐顯明：
我想程序可能是保證聽(tīng)證質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵。法制在某種意義上來(lái)說(shuō)，就是程序自治，一個(gè)完備的程序才能保證我們達(dá)到應(yīng)該得到的目的。
主持人：
根據(jù)我們現(xiàn)在的法律條文來(lái)看的話，聽(tīng)證會(huì)制度主要是適用于一些什么樣的范圍？
張春生：
現(xiàn)在就立法來(lái)說(shuō)，它沒(méi)有規(guī)定具體范圍，具體操作由立法機(jī)關(guān)掌握。但是掌握它有一個(gè)重大原則，就是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)利益多元化的格局，它的指導(dǎo)思想，凡是涉及某一個(gè)或者幾個(gè)利益群體的切身利益的事情，應(yīng)該舉行聽(tīng)證會(huì)。將來(lái)從發(fā)展來(lái)看，我們?cè)跉v史規(guī)則也好，法律規(guī)則也好，要解決一個(gè)聽(tīng)證范圍的問(wèn)題，我個(gè)人意見(jiàn)，《基本法》的一些重要規(guī)定，應(yīng)該舉行聽(tīng)證會(huì)。
徐顯明：
我想至少是人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，這是一類。另外是涉及到公民生活當(dāng)中的重大問(wèn)題，這也可以作為一類。這兩類也應(yīng)該納入到聽(tīng)證的范圍當(dāng)中。
主持人：
關(guān)于聽(tīng)證制度，包括聽(tīng)證程序方面，我們也采訪了一些專家和學(xué)者，來(lái)聽(tīng)一聽(tīng)他們對(duì)這一個(gè)問(wèn)題的看法。
新聞片
彭偉祥 中國(guó)新聞周刊總編輯：
我是覺(jué)得在現(xiàn)階段，我們的聽(tīng)證制度應(yīng)該有一個(gè)趨勢(shì)，首先應(yīng)該從老百姓最關(guān)心的層面做起，這是第一點(diǎn)。另外一個(gè)要充分地兼顧到各個(gè)方面人的利益，就是聽(tīng)證代表廣泛性的問(wèn)題。第三個(gè)問(wèn)題就是我們聽(tīng)證以后，聽(tīng)證的結(jié)果怎么才能夠影響到我們的政策和法規(guī)的制度。 這三方面我覺(jué)得是相互關(guān)聯(lián)的，也是一個(gè)遞進(jìn)的關(guān)系，也是我們現(xiàn)在聽(tīng)證制度要著力解決的一個(gè)問(wèn)題。
李強(qiáng) 清華大學(xué)教授：
我們立一個(gè)法，法是非常權(quán)威的，立了以后我們就一定按照它執(zhí)行，但是如果在立的過(guò)程中，就沒(méi)有尊重各方面的意見(jiàn)，立的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有漏洞，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有聽(tīng)取好多利益群體的意見(jiàn)，這時(shí)候就出現(xiàn)問(wèn)題了。所以，立法聽(tīng)證我覺(jué)得是民主發(fā)展進(jìn)程中非常重要的一部分。
薛剛凌 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)：
我們國(guó)家現(xiàn)在除了《行政處罰法》、《行政許可法》比較有限的幾個(gè)法律規(guī)定了聽(tīng)證以外，實(shí)際上大量的決定都沒(méi)有聽(tīng)證程序的規(guī)定，我想我們制定《行政程序法》，將來(lái)聽(tīng)證制度可以擴(kuò)展到行政管理的方方面面，這個(gè)制度應(yīng)該說(shuō)確實(shí)是行政法中非常重要的一個(gè)制度，也是老百姓參與，保證政府決策科學(xué)正確的一個(gè)很重要的路徑。
主持人：
剛才這位嘉賓也談到，聽(tīng)證制度應(yīng)該擴(kuò)展到行政管理的方方面面。對(duì)于這樣的建議，兩位代表覺(jué)得同意嗎？
張春生：
我贊成，你比如說(shuō)在政府管理當(dāng)中，一些稍微大一點(diǎn)的決策，比如說(shuō)地方上要不要搞一個(gè)項(xiàng)目？要不要搞一個(gè)公用設(shè)施？都可以采用這個(gè)形式。
主持人：
比如說(shuō)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)、平時(shí)的規(guī)劃問(wèn)題、土地出讓問(wèn)題。
張春生：
這個(gè)制度運(yùn)用得好可以減少盲目性，可以減少政績(jī)工程。
徐顯明：
對(duì)。聽(tīng)證的最終目的還是為了體現(xiàn)決策的科學(xué)性，而科學(xué)可能不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能判斷的，不同利益的群體有不同的訴求，要尋找到利益的共同點(diǎn)，還有在一些重大管理當(dāng)中，可能還涉及到科學(xué)和技術(shù)的問(wèn)題，決策者如果本身不是科學(xué)和技術(shù)方面的專家，他就應(yīng)該聽(tīng)取、懂得這方面規(guī)律專家的意見(jiàn)。
主持人：
怎么能夠做到，聽(tīng)證制度涉及到行政許可的方方面面？也有的人大代表提出來(lái)，是不是要立一部法，就叫“聽(tīng)證法”，兩位代表你們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法？
張春生：
我個(gè)人的看法，要立法也不一定說(shuō)不行，更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)，因?yàn)槿珖?guó)人大和地方人大都有一個(gè)意識(shí)規(guī)則，就是作為一級(jí)立法機(jī)關(guān)，它對(duì)立法有程序性的規(guī)定，可以在一定的時(shí)候，比如說(shuō)我們聽(tīng)證制度經(jīng)驗(yàn)相對(duì)成熟了，專門(mén)有一章來(lái)規(guī)定聽(tīng)證程序。
徐顯明：
對(duì)，如果要立法的話，恐怕要重點(diǎn)放在程序的設(shè)定上。比如參加聽(tīng)證人的范圍、選擇，就決定了聽(tīng)證是否科學(xué)。
主持人：
那誰(shuí)來(lái)選取呢？按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，選取參加聽(tīng)證的代表是由行政機(jī)關(guān)來(lái)定？立法機(jī)關(guān)和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)都可以選取嗎？另外還有聽(tīng)證會(huì)的主持人誰(shuí)來(lái)定？這些都是程序上的問(wèn)題。
徐顯明：
都是程序應(yīng)該解決的。
主持人：
這都是程序上的東西。應(yīng)該不管是立法也好，或者是行政規(guī)定也好，應(yīng)該加以規(guī)范。也有人談到說(shuō)，現(xiàn)在有些地方上，聽(tīng)證會(huì)流于形式，聽(tīng)證會(huì)僅僅是走走過(guò)場(chǎng)，后來(lái)該怎么制定的一些政策，最后可能并沒(méi)有采納聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)。
張春生：
應(yīng)該說(shuō)批評(píng)這種意見(jiàn)是有道理的。聽(tīng)證恐怕在作用上、性質(zhì)上是區(qū)別于一些座談會(huì)的，座談會(huì)可以聽(tīng)意見(jiàn)，但是處置一些意見(jiàn)不一定很嚴(yán)格。聽(tīng)證會(huì)所有的聽(tīng)證筆錄，應(yīng)該本人簽字，它是作為一個(gè)證據(jù)、立法提給常委會(huì)的，提給立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)起草法案、修改法案要拿它做根據(jù)，不能脫離這個(gè)根據(jù)來(lái)做。
主持人：
那怎么讓這個(gè)聽(tīng)證會(huì)有一定的約束力呢？
張春生：
我理解靠程序來(lái)保障。
主持人：
還是靠程序來(lái)保障。
徐顯明：
比如說(shuō)設(shè)定這樣一個(gè)程序，一但被否決的話，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)該說(shuō)明否決的理由。其實(shí)在必要的時(shí)候，對(duì)不同的意見(jiàn)還可以采用辯論的方式，這些對(duì)于聽(tīng)證機(jī)關(guān)都有約束力。
主持人：
而且聽(tīng)證會(huì)最后形成的結(jié)論也好、案卷也好，最后有一定的約束力。
徐顯明：
具有法律意義。
張春生：
比如這次《個(gè)人所得稅法》，國(guó)務(wù)院提的議案里，把個(gè)稅的費(fèi)用扣除定在1500，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)以后提到1600，這個(gè)1600是嚴(yán)格地研究、考慮了聽(tīng)證意見(jiàn)的，因?yàn)槎鄶?shù)人主張?zhí)岣撸贁?shù)人還準(zhǔn)備降下來(lái)，還有少數(shù)人主張維持現(xiàn)狀，兩面都考慮，既然多數(shù)人主張?zhí)岣撸蔷鸵岣撸岣叨嗌伲克紤]兩個(gè)，第一個(gè)國(guó)家財(cái)政怎么負(fù)擔(dān)？如果按照1500考慮，國(guó)家要少收230個(gè)億，按照1600，增加一百塊錢(qián)來(lái)考慮，國(guó)家要少收280多個(gè)億。再一個(gè)，個(gè)人所得稅是中央和地區(qū)的共享稅，地方分4，中央分6，中央這個(gè)6是拿來(lái)向困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的，如果收的少，困難地方要吃虧，所以考慮不能夠搞得太高。
主持人：
雖然是國(guó)家少收了一些，但是最后還是采納了多數(shù)人的意見(jiàn)。
徐顯明：
所以這次立法聽(tīng)證是一個(gè)成功的范例。
主持人：
這個(gè)成功的范例有待于進(jìn)一步的推廣下去。
那么除了聽(tīng)證會(huì)這種形式，比如說(shuō)在立法決策的更加科學(xué)化，還有沒(méi)有別的一些好的辦法？
張春生：
現(xiàn)在的制度規(guī)定，比如說(shuō)立法，它除了聽(tīng)證還有一種，通過(guò)傳媒、通過(guò)公報(bào)向全社會(huì)征求意見(jiàn)，大家反饋，多的時(shí)候可以收到幾萬(wàn)種意見(jiàn)，寄來(lái)的。那么還有一種，像論證會(huì)，類似于涉及科技問(wèn)題，中間有專家論證，還可以在傳媒上，在我們的報(bào)刊上，就一些專題進(jìn)行討論，恐怕都是。
主持人：
還有公議訴訟是不是也算一種形式？我記得中國(guó)政法大學(xué)有一個(gè)研究生，當(dāng)年坐火車的時(shí)候，說(shuō)火車上的餐車為什么不給發(fā)票？提起了這樣一個(gè)訴訟，結(jié)果后來(lái)真正的實(shí)行了，鐵道部規(guī)定了，必須在餐車上提供這樣的發(fā)票。
徐顯明：
通過(guò)這樣一個(gè)方式，就可以使管理機(jī)構(gòu)重新思考自己過(guò)去的做法，思考是否符合法律，是否符合公眾的利益。所以，公議訴訟可以推動(dòng)立法的民主化進(jìn)程。
剛才張主任說(shuō)的這兩種方式，一種是全民討論，像我們的《物權(quán)法》征求意見(jiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了1500多條，征集來(lái)的意見(jiàn)。
主持人：
畢竟老百姓比較關(guān)心，跟自己的切身利益也有直接的干系。
徐顯明：
專家論證也是一種方式。借鑒西方的一些立法的經(jīng)驗(yàn)，還有一種叫委托立法，就是由立法機(jī)關(guān)把這個(gè)法案直接委托給具有權(quán)威性的專家或者專家團(tuán)。還有一種方式，就是通過(guò)媒體向社會(huì)征集法案，我現(xiàn)在要制定一個(gè)什么法，請(qǐng)大家參與、制定，任何人都可以提出你法律的議案。
主持人：
謝謝兩位今天給我們提供這么多的方法，有這么多民主立法的方式，可能以后民眾的智慧也會(huì)更多地匯入到立法的進(jìn)程當(dāng)中。
非常感謝兩位今天來(lái)到演播室，和我們一起就聽(tīng)證制度進(jìn)行探討，同時(shí)也感謝觀眾朋友收看我們本期的節(jié)目，明天晚上同一時(shí)間再會(huì)。
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