三、市縣主要領導的政績考核體系、方式和程序

　　要按照公共服務和公共管理的政權職能，重新設計市縣級領導政績的指標考核體系、考核辦法和考核程序。把為官一任的政績取向，用科學的指標、辦法和程序引導到為民辦實事上來。中國經濟發展的基層在地縣兩級，主要要考核地縣兩級黨委和政府主要領導人。現行的許多政績考核體系、方式和程序有許多問題。一是注意力放在GDP上，甚至干部出數字，數字干部。由于將經濟發展目標看得過重要，GDP增長、GDP總量排位、人均GDP指標、農民人均收入等等，成為一個地區干部政績的主要反映指標。于是虛報數字情況很嚴重，數字中水分很大。各省的GDP增長速度要比全國的高，各地市的增長速度要比全省的速度高，各縣的增長速度要比全地市的高，這已經是一個普遍的現象。特別是農民純收入，更是容易造假。二是由于參觀考察看表面的多，出現了很多政績工程。比如假的小城鎮、假的農業科技基地、假的養牛大戶等等。可能辦公大樓、培訓中心、大廈、廣場、草地等等顯眼的工程開工建設較多，而低收入者不能得到正常保障，社會保障資金短缺，教育投入薄弱。三是借債搞GDP，或者借債搞政績工程，這一任領導欠的債要下一任領導來還。許多地區和城市，曾經借錢由政府搞企業，后來由政府借錢搞城市建設，一些企業破產倒閉，一些城市建設是非收益性項目，后來的領導不僅要還本，還要付息，使經濟發展背上了沉重的負擔。考核地縣兩級主要領導干部，關鍵要從生產建設型的指標，轉型到公共服務和公共管理型指標上來。要把發展經濟是黨和政府執政之第一要務與黨政不直接發展經濟區分開來。加大就業及失業率、社會保障、生態環境、社會治安、政府行政人民滿意程度等等加入地縣兩級主要領導考核指標體系中。只有這樣，地方兩級黨政工作，才有可能從可能造假到不造假上來，才有可能從做表面文章到干實事上來，才能從做工作給上面看到為下面百姓做工作上來，才能從以官為本、形式主義到以民為本、為民辦事上來。

　　實際上，衡量GDP政績有它很大的缺陷：可能修路、修廣場，上幾個大項目(資本密集型的)，借債搞工程，都可以在短期內將人均GDP拉上去，但是，長期的就業在哪里？失業率很高，失業和養老保障不了，就是GDP增長很快，這樣的干部對于人民來說也是嚴重失職。因此，需要研究一整套考核地縣兩級主要領導的客觀和科學的考核體系，以此衡量人民的父母官。

　　這里有幾個問題需要探討。一是考核一把手，還是考核集體領導班子？我們認為，主要還是要考核一把手。但是，從體制上講，要加大一把手選副手的一定的意見參與程度。否則，考核集體，就是成績是集體的，但是出了問題也是集體的，誰都找不到。集體負責，在很多時候就是誰也不負責。需要推進副職由上級任命為主向一把手組閣為主的改革，這樣責任清楚、矛盾減少，有問題拿一把手是問，才能使考核落到實處。二是考核黨委，還是考核政府？我們認為要各有側重。黨委方面主要考核這個縣的發展戰略、大政方針等等確定的怎樣？保證工作做的怎樣？而政府則要考核實的，考核就業、社會保障等等這些實實在在的成績。因此，黨要改變執政方式，不能代替政府去行政。黨在執政的過程中，以政府的行政去體現黨的路線、方針、政策。三是誰來考核？我們認為，除了過去常規的考核辦法外，要加大人民代表、民意調查、一般群眾干部對地縣黨政主要領導的考核比重。以擴大人民的民主，加大人民對地縣主要領導的評價和監督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。這樣，主要領導才能為民辦事。而如果說，僅僅由機關干部來評價，由各局局長來評價，則地縣主要領導就會成為為這些干部謀利益(甚至這些部門的一些亂收費、亂審批等等也不敢動)的官員。

　　現在，中央和省的各部門都要求自己部門的工作地縣一把手負責制，各個上級部門下達的目標太多，而各種目標之間相互沖突，甚至一些目標根本是達不到的。這樣的考核，或者是太繁雜，無法實行，或者是一些指標達不到，法不責眾。新設立的指標體系要簡單可行，易于操作，成本較低，要考核到要害和關鍵方面。考核指標要與科學的考核方式和合理的考核程序結合起來。不能光有指標，而方式不妥，或者程序不合理；否則，即使有科學的指標體系，考核結果也會走樣。考核要與干部的使用和賞罰結合起來。提拔干部要論實實在在的政績，要講干的怎樣，而不論考核以外的因素，不論說的或者跑的如何。

　　要使地縣兩級干部考核法制化和民主化。實際上，官吏的使用也是一種利益。這種利益是個人的，是黨的，還是人民的，是不同的官吏觀。地縣主要領導政績考核指標、方式、程序，應當以法律的形式確定下來，使其法制化和民主化。越是縣一級的政權，其政治活動越接近于基層百姓的利益；因此，越應當加大人民考核和評價的力度。

　　黨對市縣兩級主要領導干部的考核與人大的選舉、任命、監督等結合起來；縱向的組織考核和橫向的人民考核結合起來。在民意調查的基礎上，可以放開縣級黨政主要領導的公推力度，實行差額選舉，可以在黨代會和人代會上闡述自己的施政想法，讓代表們去評判，由代表們選舉決定黨政一把手的人選。另外，也可加大地一級黨政主要領導民意決定的權重。黨政干部主要由上面任命時，其工作主要是做給上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命運由下面決定時，其就會將工作放在實實在在的為當地人民服務的宗旨上。人民直接接觸的就是這些縣一級的領導，如果將他們的政治命運很大程度上交由人民來決定，促使他們為人民老老實實工作，會使人民對中國共產黨更加信任和擁護。

　　總之，如果以民為本為(失業率、社會保障、生態環境、社會治安、吃穿住行、教育衛生、政府的文明程度等等)內容考核地縣兩級主要領導，讓人民來考核他們的政績，并且考核與使用和責罰結合起來，才能促使地縣兩級主要領導勤學習、善思考、干實事，把自己的政治前途與為民做事結合起來。

　　四、發育和發展民間組織

　　大力發展民間的商會、協會、中介組織和其他民間組織，發揮它們在結構轉型和市場經濟中的政治和經濟功能。民間商會、協會和中介組織，實際是一國和一個成熟社會政治架構中的一個重要的組成部分。它們的功能在于：1、建立政權與人民之間的對話、協商和勾通機制，形成黨和國家與人民之間的橋梁；2、成為社會自律和自治，并且相互制衡(比如會計、律師、資產評估、工程監理、資信評估等事務所，就是一種社會性的監督機構)的社會團體，可以將傳統體制下政府的許多事務轉移給這些商會、協會和中介組織去從事；3、節省政治成本。這些民間性的組織是自收自支性、或者盈利性的組織(如會計、律師事務所等)，在從事這些事務時，他們會盡可能地節約成本，提高效率，從而減輕了政府管理社會的財政負擔。

　　實行適度集中的政治體制，我們禁止結黨自由、多黨競政。但是，可以放寬對結社的限制，大力發展各種民間的非政治和準政治組織。使這些結社主要為發展經濟和穩定社會服務。

　　中國目前在發育和發展這些非官方社會組織方面還存在著這樣一些問題：1、一些協會是政府的一些部門派生出來的，協會的領導不是行業推選出來的，而是部門領導退居二線或者退休后再干若干年的場所，帶有明顯的行政色彩，并且由財政供養，工作方式仍然是政府行為，工作重點不是為同行業服務；2、有的協會既得不到部門的財力支持，又沒有溶合于行業之中，得不到行業會員的支持，成為維持會，一年開一次會，旅游一下，或者因為經費問題，不進行任何活動；3、有的協會依著部門的權力，經常開會、辦班、賣書、訂報刊等等，進行協會創收，或者將部門的一部分收費權力下放，向企業收費，但是沒有給企業和會員提供應有的服務，成為企業的負擔；4、由民間內生的協會發育不暢，并受到社團登記等方面的限制；5、一些盈利性的會計、律師事務所等中介組織造假成風，中介組織的監管有待于加強。因此，需要從積極發展民間組織的取向，對其進行改革和建設的框架性設想和安排。

　　從設計的框架來看，一是要發展各類工商技術協會。比如服裝同業協會、打火機同業協會等等，作用為制定行業內部的技術標準、行為規范，與政府管理部門就有關建議進行勾通和協商，就國外的商業歧視、反傾銷等等進行集體訴訟，為行業會員提供政策、市場、價格、技術等信息等等。政府過去的一部分行業標準的制定，行業資格準入等等，都可以轉移給行業協會進行。二是要發展非工商技術類協會。比如孔子學術研究會、錢幣研究會、書法書畫協會、體操協會等等，豐富民間文化體育等生活。三是發展社區性的自治組織。比如城鎮居民委員會，農村村民委員會。它們不是政權的一級組織，而是民間受政府指導的自理性組織。主要用來協調社區居民社會關系，制定社區內行為規則，規范社區居民行為，達到社會的自我性管理。四是會計、律師、資產評估、房地產估價、工程監理、資信評級、企業投資經營咨詢、廣告服務等等中介性組織。政府過去的一部分功能，如審計、工程監督等等，都可以由它們來從事。五是民間慈善組織。由它們進行社會募捐，舉行公益活動獲得收益，用于幫助城鄉貧困家庭救助、貧困家庭子女上學、災民救助和災區重建、貧困地區教育衛生等事業建設等等方面，形成除了政府稅收和轉移支付以外的社會性的再分配，實現社會的公平。

　　從改革和建設的過程來看，一是要改革目前行政性的協會，轉變它們的職能，從管理性改變成服務性，財政逐步減少和取消其支出，并制定協會組織法，協會領導不再由政府部門領導退居，而是由會員選舉產生。二是要放寬社團和中介組織登記的限制，特別是協會準入的登記限制，使各類經濟、技術、學術等方面的民間團體能充分得到發育。三是轉變村委會和城鎮居委會的組織形式和職能，使它們從似乎是政權的一級延伸，真正轉變成社區居民的自治組織，為民服務，并成為居民與政府勾通的橋梁。四是對中介組織要寬進嚴管。一方面要放寬一些中介領域的準入，一些如資信評級等方面的中介組織空白要填補。加強中介組織之間的競爭，使有規模、服務好、有誠信的中介組織能在競爭中成長壯大。另一方面，制定中介活動游戲規則，規范中介行為，對造假的中介組織和經營者，要嚴厲打擊，視其危害程度取消其中介資格，并規定其永遠不得開辦中介組織進行經營。對民間慈善組織的財務也要進行審計，并進行嚴格監督和管理，使社會捐助的財物真正用于社會公益事業。

　　政治體制改革研究的結論性看法和意見

　　從中國農村社會向城市社會、農業經濟向工商業經濟轉型，計劃經濟體制向一個較為成熟的市場經濟體制轉型的時期，我們面臨著地區發展差距有可能拉大、民族之間的發展差距問題需要解決，貧富差距和城鄉貧困等需要關注，農村剩余勞動力將大規模地向城市轉移，社會保障需要化大力氣建立；而且，在社會轉型時期，在人均800美元到3500美元的發展階段上，社會矛盾和問題較多。這些都需要有一個政治上較為集中的強有力的政權來控制和解決。而且，經濟發展也需要有一個穩定的政治和社會環境保持它的持續和連續性。因此，有這樣一些結論性的看法和意見。

　　首先，政治改革的總體框架，應當是政治上集中的體制與經濟上分散的市場體制相搭配，即借鑒東亞模式。在未來二三十年，甚至一個還要長的時間中，政治上實行一黨執政、新聞適當管制，在充分發揚民主的前提下高中層實行間接選舉為主。政治上較為集中的政治體制的目的，是為了給經濟發展創造一個穩定的政治和社會環境，解決社會結構轉型和經濟體制轉型過程中形成的諸多的復雜難題，維護和保持國家和民族的團結和統一。

　　其次，對目前的政治體制進行漸進型的改革。1、一黨執政，但是多黨參政和議政，特別是重大事項和決策，要多黨協商和監督；2、中國共產黨從過去的以黨代法和代政，向通過法律規定的方式和程序，向通過融入現代政治體制和現代公司形式等，體現其領導和執政轉變。3、堅持黨對新聞的領導和進行新聞體制的改革，少一點會議領導新聞，多一點人民關心的社會新聞；少一點形式主義、對大好形勢宣傳過度，杜絕虛假報道，多一點新聞批評。4、黨管干部，對縣市與百姓生計相關的領導的任命，不能完全由縱向的組織考核、任命，而要加大人大、普通群眾的民意，黨的組織部門推薦、候選人述職競爭、公示、人大選舉、民意調查等結合起來。特別是縣一級主要領導，可加大權力給自于橫向群眾和人民群眾的制度設計。

　　再次，在政治體制改革的部分中，是忽視阻礙經濟發展的政治體制部分，著重點放在純粹的政治部分改革上，還是重點放在阻礙經濟發展的政治體制改革上，這是不同的改革戰略選擇。我們認為，未來的二三十年中，或者更長的一個時期中，重點應當放在阻礙經濟發展的政治體制改革上。比如減少對經濟發展、經濟效率影響較大的政府各部門的審批、許可、收費和行政壟斷；改革對農民和企業負擔越來越大的村鄉縣政治體制，特別是取消鄉一級政權；理順中央和地方各級政府的財稅和事權關系，避免縣以下財政和債務危機；使土地制度適應經濟發展、農業現代化、市場經濟體制的需要，新的土地制度與社會保障掛鉤，并使村鄉縣政治體制失去膨脹的土地制度基礎。

　　我們認為，將精力放在改革這些阻礙經濟的發展的體制改革方面，既可以促進經濟發展、降低政治成本、提高政治管理的效率，也可以盡可能地減少尋租的制度設置，從而大大減少腐敗的制度性機會和條件，使中國共產黨的領導和執政，獲得人民的信任和擁護。實際上，人民群眾意見較大的腐敗問題，大部分是因政府各部門的尋租設置太多造成的；如果進行純粹的政治層面上的改革，不改革這些阻礙經濟發展和充滿了尋租條件的政治體制，而且這種制度性的腐敗越來越多，還加大所謂的新聞自由，會使強權的尋租制度與新聞自由之間引起廣泛的沖突，政治上可能引起混亂，并且這種影響社會穩定、但又不解決根本問題的改革，結果對經濟發展沒有什么益處。

　　第四，政治體制改革，民主應當從下到上逐步擴大，比如居民自治體制中，甚至在縣一級，可以進行直接選舉和擴大直接選舉的程度；法律和法規制定的民主化，應當從上到下擴大，并加大對高中層政治體制的民主監督力度。這種改革的意圖重點也在經濟發展上，主要目的：前者促使市縣一級領導真正以民為本，將過去關注GDP、注重表面成績，轉變到著力解決絕大多數居民吃住行、就業、社會保障、因病致貧、子女就學、生態環境、社會治安、投資經營環境等公共服務和公共管理方面來；后者主要是抑制政府各部門將部門、機構，甚至個人的權力和利益以法律和法規的形式合法化，并且要徹底改變過多的審批、許可、收費和行政壟斷，限制企業的開辦和經營，限制就業機會的擴大，增加居民和企業的成本，并且辦事的效率越來越低等這些由“壞”的法律和法規造成的局面。

　　第五，政治體制建設和政治體制改革相結合。不僅要改革阻礙經濟發展的政治體制部分，還應當建設一些保證經濟發展、降低政治成本的政治體制。四個關鍵的部位是：1、制定和頒布《國家政權和事業人民供養法》，將吃皇糧的機構和人員膨脹的勢頭以法律的方式從制度上扼制住，以避免龐大的吃皇糧的機構和人員將國家和民族拖入經濟發展受制、食皇糧者比納皇糧者多、最后社會崩潰的陷阱和災難之中。2、法律和法規的起草、制定和頒布過程民主化，以制約政府各部門將部門、機構，甚至個人權力和利益法律化的行為，使法律和法規真正成為“合理”的法律和法規，而不要成為絕大多數居民和企業很反感，并被認為是“壞”的法律和法規。3、完善市縣兩級干部的政績考核體系，使其考核和評價民主化，并與干部使用結合起來；4、要發育和發展民間商會、協會、學會、中介、慈善等組織，這些組織對社會自律、促進經濟發展都有相當大的作用，并且可以減少政府不適應市場經濟體制和阻礙經濟發展的審批、許可、收費等等，使其能真正轉變為一個公共服務和公共管理的政府。

　　第六，要對目前阻礙經濟發展的政治體制部分所導致的未來危機進行分析，并對政治體制改革和建設及實行新政治體制的阻力、成本、不確定性、風險等等進行分析和評估，并進行不改與改革的比較，改革也進行多方案比較。以此來選擇成本較小，能控制風險、預期效果較好的改革方案。一是要分段進行，逐步而又堅定地進行改革；二是要進行試點，總結經驗，避免失誤，完善方案，逐步推開；三是對于幾乎不支付成本，但是成效會顯著，然而在實施過程中會碰到很大阻力的政治體制改革建設，比如《國家政權和事業人民供養法》的立法和實施，市縣兩級主要領導政績考核指標、辦法和程序，法律和法規形成民主化，應當毫不遲疑地堅決推進。

　　另外，擴大和完善黨內民主集中制、人民代表大會和政治協商制度，形成中央和國家領導人穩定交替的方式和法律程序，使社會和經濟的發展不致因為領導人的接替而發生震蕩、中斷和重大損失。

　　總之，通過有利于經濟發展的政治體制的改革和建設，在一種能極大促進經濟發展、減輕農民和企業負擔、節約政治成本和提高行政效率的政治體制下，使國民經濟在政治和社會較為穩定的條件下，再能健康、快速地發展幾十年，人民生活水平、文化素質、道德水準等等得到較大的提高，順利地實現我們確定的全面建設小康社會的戰略目標和要求更高的發展目標。等再過幾十年后，在一個國家實力較強、人民較為富裕的基礎上，讓我們的后代們去按照他們的物質文明和政治文明需要，依靠他們的政治智慧，去選擇他們更加滿意的社會主義政治體制。

　　參考文獻：

　　1、 奧斯特羅姆等：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年翻譯版；

　　2、 斯蒂格利茨：《社會主義向何處去》，吉林人民出版社1998年版；

　　3、 古德諾：《政治與經濟》，華夏出版社1987年翻譯版；

　　4、 陳　憲：《市場經濟中的政府行為》，立信會計出版社1995年版；

　　5、 沃爾夫：《市場或政府》，中國發展出版社1994年版；

　　6、 王紹光：《分權的底限》，中國計劃出版社1997年版；

　　7、 浦文昌等：《市場經濟與民間商會》，中央編譯出版社2003年版；

　　8、 周天勇主編：《新發展經濟學》，經濟科學出版社2001年版；

　　9、 冒天啟等：《經濟轉型與社會發展》，湖北人民出版社2000年版；

　　10、王懷超：“中國政治體制改革24年”，《理論動態》2003年4月10日；

　　11、周天勇：“企業體制成本論”，《管理世界》1998年第5期；

　　12、盧現祥：《新制度經濟學》，中國發展出版社1996年版。

　　(這是“從經濟發展角度冷靜地思考和設計政治體制改革”課題十個研究分報告之一，是整個課題提綱性的研究成果，由周天勇執筆。其他的研究分報告為：建設公共服務和公共管理型政府的框架設計；縣和縣以下政治體制的問題及其改革思路和對策；中央和地方財政稅收和職能體制的改革安排；土地制度的供求沖突和改革的框架性安排；黨對國有和國有控股企業領導方式的研究；解決稅費養過于供問題的制度安排；法律和法規形成的民主化過程與其執行的監督程序；市縣領導政績考核的指標體系、方式和程序；商會、協會和中介組織的功能定位和制度安排；課題組成員有：周天勇、馮　韌、唐海濱、馬懷德、王安令、辛　鳴、韓保江、尤元文、梁　朋等。)

　　(中央黨校研究室課題組；周天勇教授供稿)

　　(來源：人民網理論頻道）

[上一頁]  [1]  [2]  [3]