“多個部門難于管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內容太龐雜，光學完這些法律就夠授予法律碩士學位的。”國家住房和城鄉建設部政策研究中心研究員翟寶輝博士告訴記者。

　　“五一”勞動節期間，深圳有市民自發為交警、城管等送水，城管人員當場感動得落淚。然而，這樣的愛心之舉卻遭到網上惡評和謾罵，發起送水的人受到網上圍攻。這折射出當前城管與百姓之間的敏感關系：面臨巨大職業壓力的城管渴望得到理解，而由于屢屢出現打人等負面新聞，城管幾乎被“妖魔化”了。中國城管的出路何在？

　　“和諧城管論壇”尷尬面對不和諧音符

　　4月25日上午，“首屆和諧城管論壇”在山東省聊城市開幕。來自全國20多個省、區的近300位城管執法局長匯聚一堂，正式啟動2008全國城管執法隊伍形象建設年活動。

　　然而，當天午餐時，中央電視臺新聞30分欄目播出的一則新聞引起了會議代表關注：4月23日晚，南京兩市民在一家燒烤店吃夜宵，看到城管人員現場執法，二人向城管豎起大拇指，“你們真牛！”不想這番言語卻引來十幾名城管人員圍毆，導致其中一市民大便失禁，住院治療。在網上，這條《南京市民諷刺城管執法被圍毆至大便失禁》的新聞被各大網站紛紛轉載，一時間網友評論紛紛譴責城管的暴力執法。而當天網上同時披露：4月24日上午，在深圳市羅湖區，也發生了一起城管打傷人的惡劣事件。

　　“和諧城管論壇”尷尬面對不和諧音符。當天下午，新當選的全國城管執法局長聯席會輪值會長肖居智第一時間表態：“不管事件的具體情況如何，我們旗幟鮮明地反對城管執法人員粗暴執法。特別是打人，這絕對是不對的！我們在座的每一位執法局長，都應引以為誡，踏踏實實做好我們的工作。”

　　據《南京日報》5月4日報道，南京把“城管打人”事件作為反面教材開展專項整頓，目前一名城管隊員已被刑拘，多人被免職、停職。

　　良好的改革初衷與被“妖魔化”的城管

　　近年來，城管與百姓暴力沖突事件不時見諸報端，由此也經常引發人們對于城管的質疑，今年初湖北“天門事件”后，更有人主張廢除城管。

　　“專家學者是不是應該認真研究一些問題，而不要跟著輿論和社會的感覺走？”作為研究城市管理行政執法方面的專家，中央民族大學法學院教授熊文釗指出，長期以來，由于受“部門立法”缺陷的影響，每個部門都從自身管理角度出發，建立相應的執法部門，造成“多頭執法、重復處罰”等執法擾民現象嚴重。當年流傳的“幾十頂大蓋帽管不好一頂破草帽”的順口溜，就是對該制度的生動評價。正因如此，我國才積極探索城市管理的新路子，從1997年搞試點到2002年全面鋪開的相對集中行政處罰權制度，再到后來提出的綜合行政執法制度，正是這一探索的階段性成果。城市管理部門的建立，部分地優化了行政資源的配置，減少了多部門職權交叉引起的諸多弊端。通過重組執法權，初步做到了權責統一；通過整合執法人員，使執法力度明顯得到增強。這些都對建設統一的法治政府作出了貢獻，也是統一的法治政府的內在要求。

　　那么，為什么現實中的城管被“妖魔化”了呢？“具體實踐工作當中，城市管理執法缺少正當程序的制約，執法程序不公正，野蠻執法、粗暴執法的現象時常出現在群眾的視野中。而程序不公，最終導致群眾對城管部門失去信任。再加上民眾極為豐富的同情心，以及對政府官員的偏見，輿論自然而然就倒向了弱勢群體一邊。”熊文釗分析道。

　　其實，在推行相對集中行政處罰權改革后，也涌現出很多文明執法、和諧城管的典型。這次會議上，山東聊城、江蘇淮安、廣東中山、福建莆田、湖南永州、四川遂寧等地的城管執法經驗，受到了與會人士的充分肯定。比如山東聊城城管執法局改變過去簡單地罰沒扣做法，向服務型轉變，成立僅一年多時間，就徹底扭轉了人們對城管的偏見，在該市100多個部門中被評為“百姓口碑最佳單位”。江蘇淮安城管執法局認真處理好“臉皮”與“肚皮”、“繁榮”與“市容”、“法律”與“自律”三個關系，主動為小商小販搞好服務。幾年來累計解決了近2萬人的就業謀生問題，使1萬多戶的家庭生活得到了基本保障，成為全國學習的“和諧城管”先進典型。

　　理順管理體制，消除不和諧因素

　　1996年10月1日起施行的《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權制度。國務院對貫徹實施該制度十分重視，先后發布一系列文件作出具體部署。

　　上個世紀90年代后期啟動的城管(執法)局的設立，如今已在全國一半以上的城市推廣。根據國務院有關文件規定，市容環境衛生、強拆私搭亂建、城市規劃、城市綠化、市政管理、環境保護、處罰無照商販和無證導游等方面的行政處罰權，都歸城管(執法)局行使。

　　“多個部門難于管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內容太龐雜，光學完這些法律就夠授予法律碩士學位的。”國家住房和城鄉建設部政策研究中心研究員翟寶輝博士告訴記者。

　　國務院有關文件對行政處罰設定權、行政處罰主體資格、聽證、罰款決定與罰款收繳相分離等都作了明確規定。但是這些規定的落實顯然難如人意。比如“天門事件”中，湖北天門城管采用“罰沒款全額返還”這樣的事業單位管理方式，要求他們靠權力“找飯吃”，使他們手中的行政處罰權極易被尋租。權力一旦與利益掛鉤，必將被濫用。

　　“所以經費保障問題應很明確，罰沒收入上繳國庫，實行收支兩條線。不能用罰沒收入返還的方式保障城管經費，以避免利益驅動辦案。現實中確實有權力尋租的，有選擇性執法、突擊性執法，執法的公正性受到侵害。所以各級財政部門應該保障城管執法部門經費。”熊文釗教授說。

　　需要理順的不只是經費問題，還有管理體制。雖然“中央無部委，省里無廳局”，但各城市的城管執法部門不能成為相對獨立的“地方部隊”，相對集中行政處罰權必須要有“橫向到邊、縱向到底”的機制作為保證。目前對于城管來說，沒有全國性的主管部門，國務院法制辦指導這項工作。對此，熊文釗教授建議建立社會秩序局，并推動制定一部國家層面的《城市管理法》或《社會秩序管理法》，作為城管執法的基本法，配合相關的條例，這樣城管的執法依據會比現在更明確。

　　熊文釗教授還建議實行“局隊分離”。執法局里的執法人員應該是很少的一部分，有很高的執法資格，有嚴格的門檻訓練，這部分人是執法官，可以列入行政執法類公務員序列；另外一類隊員是協助性的，有點類似于法官和法警隊員的關系，他們是做輔助行為的，隊員數量不少，但不列入公務員的編制。

　　翟寶輝博士認為，處在信息網絡化時代，現代科學技術的運用也為構建和諧城管提供了技術支撐，尤其是數字城管技術的應用可以使許多城市管理中的難題變得比較容易解決。他還指出，在推進城管綜合執法改革試點的同時，傳統的專業城管執法也不應被忽視，只有綜合執法和專業執法有機結合，才能實現真正的和諧城管。

　　統一城管執法標志和職業服裝有助于樹立良好形象

　　在4月25日舉行的全國城管執法局長聯席會第二屆年會上，近300位城管執法局長經過表決，高票通過了由清華大學美術學院設計的“城管執法統一形象視覺識別系統(標志)”，這標志著我國五花八門的城管執法標志和職業服裝開始實現“小統一”。

　　該識別系統為一套標志、兩個圖案和春、秋、夏、冬四套服裝。大會同時通過的《城管執法統一形象視覺識別系統使用管理辦法》規定，這次通過的標志“僅限于全國城管執法局長聯席會議成員單位使用”。有關企業生產帶有城管執法標志的產品，需要特別授權。

　　據了解，目前我國基本上是一個城市一個城管執法標志，職業服裝也是五花八門，外在形象的欠缺也是社會各界詬病城管執法隊伍的原因之一。

　　與會專家認為，建立城管執法統一形象視覺識別系統，有利于增強城管執法隊伍的文化認同感、職業榮譽感、隊伍凝聚力，是城管執法隊伍樹立良好社會形象不可或缺的重要組成部分。（作者: 王彥釗）