與馬路對面喧鬧的廣州火車站廣場相比，位于越秀公園旁的環市西路204號大院平日顯得很寧靜，只是偶爾會有車身上噴涂著“城管執法”字樣的車隊魚貫而出。大概沒有太多市民知道，這里就是羊城數千城管“大軍”的“大本營”。從今天上午起，這座大院門口懸掛的“廣州市城市管理綜合執法支隊”牌匾將被“廣州市城市管理綜合執法局”取代，而無論是這座城市的管理者還是被管理者，都希望這次變化的，不僅僅是一塊牌子。

　　執法之路由迷茫到清晰

　　在鐵路另一端的廣州火車東站，45歲的城管中隊長梁偉雄今天依然要到廣場巡邏。作為全市首批城管隊員，在過去的23年里，類似今天這樣的變化，他經歷了多次。

　　“我記得頭次穿上城管制服是1985年3月，那個時候帽子上連個國徽也沒有，只是一朵紅棉花，我和同事都覺得名不正言不順，不知道前面的路會怎樣。”回憶起當初的情形，梁偉雄用了“迷茫”這個詞。

　　與梁偉雄一樣，面對城市急劇發展、人口大量聚集以及隨之而來的臟亂差，廣州的城管執法機制也只能“摸著石頭過河”。

　　1985年，廣州成立了最初的城市建設管理監察隊伍，承擔城市建設和管理的7項任務；1987年更名為廣州市城市管理監察大隊，承擔建設、環保、交通領域10項執法任務；1992年市政府下發文件將執法任務擴展為12項；1996年8月，這支隊伍終于確定了2000人的編制，但名稱又改回城市建設管理監察支隊。

　　與此同時，由于城市發展出現的問題越來越具有多樣性，廣州的市容環衛、城市規劃、綠化、環保、工商、市政管理等部門也都建立了相應的執法部門，最后造成“多頭執法、推諉扯皮”等執法擾民的現象。廣州市民口中開始流傳“7個大蓋帽管不住走鬼一頂小草帽”的順口溜，指的就是這一機制帶來的尷尬。

　　其實，這也是當時全國城市的普遍困境。為解決這一難題，1997年4月，經國務院批準，北京市宣武區率先拉開了全國城市管理集中行使行政處罰權試點工作的序幕。1999年9月28日，作為首批試點城市之一，廣州市城市管理綜合執法支隊正式掛牌成立，集中擁有了市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、環境保護、無牌攤販管理、侵占道路管理等7方面的行政處罰權。

　　“這段時間里，我們的帽徽也由紅棉花變成帶國徽的圖案。”梁偉雄說，雖然這只是一個小小的變化，但在城管隊員中卻引起了轟動。

　　付出辛勞公眾卻不買賬

　　去年9月3日清晨，年僅45歲的李志軍猝死在家門口。此前，身為市城管支隊夜間執法隊副隊長的他已經連續上了65天夜班。

　　李志軍的“過勞死”，一定程度上反映了廣州城管的現狀。

　　經過數次調整，今天的廣州城管支隊已擔負了12個部門的207項行政執法任務。在近年來廣州開展的創模、創衛、創文等活動中，手握如此多執法權的城管隊必然成為披堅執銳的尖兵。

　　據統計，僅2005年至2007年3年間，市城管部門共取締亂擺亂賣114.9萬多宗；取締無證照生產經營點共120899戶；整治五小行業店鋪71050戶、引導辦證41761戶；清除亂張貼4507萬張；制止新違法建設200多萬平方米；清拆違法建設近400萬平方米。如此龐大的工作量背后，廣州城管部門的編制始終只有2000人。

　　然而，讓城管隊員感到郁悶的是，他們覺得自己的付出并沒有得到理解。

　　李志軍去世后，廣州市委追授其為“優秀共產黨員”，市政府追記二等功。市委常委、常務副市長蘇澤群表示，希望李志軍的死能改變一些人對城管的不良評價，多幫助城管執法。

　　可是與官方的愿望背道而馳，在網絡上公眾并沒有給予這位城管副隊長應有的同情與尊重。在某大型門戶網站上，從9月4日1時13分到2時48分，短短一個多小時里，3051條網民跟帖幾乎全是幸災樂禍、令人心寒。

　　集中執法終結了多頭管理的尷尬，卻也把城管推上了眾矢之的的風口浪尖。

　　罰管分離造成“打手”形象

　　據統計，近年來廣州城管每年平均遭遇暴力抗法700多起，但是城管野蠻執法的新聞同樣時有耳聞。2004年7月，一名在天河區擺攤的外地小販在躲避城管追趕時被街道城管科臨時工毆打致死，雖然事后政府解釋肇事者并非正式執法人員，但仍給城管形象造成了嚴重損害。“城管素質不高，老是打人，欺負小販。”在采訪市民過程中，這樣的看法并不少見。

　　許多城管內部人士并不認同“素質低”這一說法:在編執法人員都要經過嚴格的公務員考試，而且近年來執法隊伍中的大學生、研究生比例逐年上升。但不可回避的是，由于集中執法任務太多，在編人員遠遠無法滿足需要，尤其在基層必須招聘大量協管員。協管員違規執法現象屢禁不止，打死小販的天河區城管臨時工，就屬此類。

　　對此，曾經擔任城管支隊長多年的市人大城建環資工委副主任許決華提出了尖銳批評。他認為，目前廣州各區城管招用的輔助人員達數千人之多，人數甚至已超過了城管在編人員。城管輔助人員隊容不整、素質不齊，大大影響了城管隊伍的形象。

　　而建設部政策研究中心城市管理處處長、研究員翟寶輝則認為，集中執法試點將多個部門難以管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內容太龐雜，光學完這些法律就夠授予法律碩士學位的。在這樣的背景下，即使是經過培訓的正規城管倉促上陣，也必然帶來執法缺陷。而城管執法的對象，往往處在社會底層。發生沖突時，民眾自然倒向弱勢的一邊。

　　更根本的原因在于，由于處罰權和管理權分離，廣州城管支隊成了一個除了“罰”以外再沒有其他職能的部門，而且要替代制定政策的部門與違規者針鋒相對。一名城管部門的官員就在與記者交流時坦承:“其他部門制定規章，而城管隊就是在扮演一個‘政府打手’的角色，這個角色不改變，形象很難改。”

　　“管理的核心是服務”

　　根據廣州市有關文件，城市管理綜合執法局主要由原城管支隊和原城市管理委員會辦公室合并而成。局長則由原城管辦負責人李廷貴擔任。

　　在原來的行政架構中，市城管辦的主要職責包括了參與協調起草城市管理工作的法規和規章，制訂工作規劃與計劃；協調市屬各區、縣級市及建設系統各有關專業部門城市管理工作；負責管理和監督運用城市管理專項資金；組織協調市容市貌、環境衛生、交通秩序等的綜合治理，協調查處在城市規劃、用地、報建、施工等方面的違法違章行為；組織協調城市管理綜合執法工作；負責城市管理的監督檢查工作等。

　　這一合并，不僅意味著新成立的城管局編制增加到3169人，更宣告了這一部門擁有了執法和綜合協調的雙重職能，實現了“管”與“罰”的統一。

　　“我們不僅是一支拆違建趕小販的執法隊伍，更關鍵的職能是管理好這個城市，而管理的核心就是服務……所以，新成立的城管局將突出強調為廣州的老百姓服務!”即將走馬上任的李廷貴這樣解釋自己的“城管理念”。從城管局即將舉行的一系列活動來看，城管局正在試圖找準城市管理和市民需求的契合點，改善公眾形象。廣州城管局能否走出一條服務化的新路，市民與媒體都拭目以待。(本報記者袁丁 曾雅)