揚(yáng)州漁洲廣告公司總經(jīng)理陳杰最近很煩惱，因?yàn)閾P(yáng)州市城管局實(shí)施對(duì)戶外廣告拍賣、招標(biāo)的辦法，讓他莫名地卷入了一場(chǎng)充當(dāng)原告角色的官司，而后面可能還有一場(chǎng)被推上被告席的官司在等著他。

　　戶外廣告要不要拍賣？政府該不該拍賣？怎么拍賣？拍賣的收益怎么分？12月16日~17日，江蘇省廣告協(xié)會(huì)戶外委員會(huì)在南通舉行了為期兩天的“江蘇省戶外廣告管理與發(fā)展研討會(huì)”，與會(huì)者一致認(rèn)為拍賣的方式無可非議，但在對(duì)待“由誰來拍賣、哪些該拍賣、哪些不該拍、收益歸誰”等問題上爭議很大，認(rèn)為目前江蘇部分城市政府部門對(duì)戶外廣告實(shí)行“一刀切”的拍賣模式，并通過拍賣來獲取收益分成是“與民爭利”的行為。

　　那究竟是不是政府某些主管部門在“與民爭利”呢？著名民法及物權(quán)法專家劉克希明確指出：對(duì)于非公有產(chǎn)權(quán)的戶外廣告位收益，政府不得強(qiáng)制私人產(chǎn)權(quán)的廣告泊位拍賣，也不應(yīng)參與任何形式的收益分成。(記者尹曉波)

　　事件

　　戶外廣告拍賣政府要分成

　　揚(yáng)州戶外廣告公司的“困擾”

　　2007年7月份，漁洲廣告與揚(yáng)州時(shí)代實(shí)業(yè)有限公司簽訂了一份《揚(yáng)州時(shí)代廣場(chǎng)廣告位租賃合同》，約定時(shí)代廣場(chǎng)北廣場(chǎng)西側(cè)一處4.9米×16米的三面翻廣告位由其租用，租賃期限從2007年8月1日至2010年7月31日，租賃期限為3年，雙方約定租賃費(fèi)用為22萬元/年。隨后，漁洲廣告將三面翻的廣告位分別“轉(zhuǎn)租”給了三家公司發(fā)布廣告，租期從1年到3年不等。

　　今年6月30日，漁洲廣告突然接到揚(yáng)州市城市管理局一份通知，告知“揚(yáng)州時(shí)代實(shí)業(yè)有限公司已經(jīng)與城管局達(dá)成委托協(xié)議，要將北廣場(chǎng)西側(cè)的三面翻廣告泊位使用權(quán)實(shí)施拍賣招標(biāo)”，限令其在規(guī)定期限內(nèi)自行拆除廣告設(shè)施，逾期將予以強(qiáng)制拆除。

　　陳杰懵了：公司剛剛投入設(shè)施費(fèi)本錢沒賺回來，與其他客戶的租期還沒到期，怎么自行拆除呢？無奈之下，陳杰將時(shí)代實(shí)業(yè)有限公司告上了法庭，要求其承擔(dān)在租賃期內(nèi)造成的所有損失。“我和客戶已簽了轉(zhuǎn)租合同，下一步就是他們告我了”。

　　揚(yáng)州市城管局發(fā)出通知的依據(jù)是市政府制定下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)揚(yáng)州市市區(qū)戶外廣告泊位使用權(quán)拍賣、招標(biāo)實(shí)施辦法的通知》(“揚(yáng)府發(fā)200824號(hào)文，2008年1月22日下發(fā))，其中第四條規(guī)定：“戶外廣告泊位由市城管局實(shí)施統(tǒng)一管理；戶外廣告泊位使用權(quán)拍賣、招標(biāo)方案，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由市城管局統(tǒng)一組織實(shí)施”，其中“社會(huì)團(tuán)體、集體組織以及企業(yè)和個(gè)人所擁有的場(chǎng)地、設(shè)施上的戶外廣告泊位，需要出讓，產(chǎn)權(quán)人委托的”戶外廣告泊位使用權(quán)，由市城管局統(tǒng)一組織拍賣、招標(biāo)，而揚(yáng)州時(shí)代實(shí)業(yè)有限公司即委托了揚(yáng)州市城管局統(tǒng)一拍賣。

　　“統(tǒng)一拍賣不要緊，可是我的協(xié)議還沒有履行完畢呢？并且我簽訂的租賃合同是在揚(yáng)州的戶外廣告拍賣辦法公布之前，我損失的40萬元誰來承擔(dān)”？——這個(gè)問題現(xiàn)在正困擾著陳杰。

　　拍賣的收益政府要拿走70%

   “這是困擾所有在揚(yáng)州市經(jīng)營戶外廣告的廣告公司的一個(gè)普遍問題。”揚(yáng)州市廣告協(xié)會(huì)一名不愿透露姓名的人士很無奈地表示。

　　他說，2006年7月11日，揚(yáng)州市政府出臺(tái)了《揚(yáng)州市市區(qū)戶外廣告和標(biāo)志設(shè)置管理辦法》，辦法第41條規(guī)定：符合戶外廣告設(shè)施規(guī)劃要求的，可繼續(xù)設(shè)置，未辦理許可手續(xù)的，須補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)；不符合戶外設(shè)置規(guī)劃要求的，限期拆除，但經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置的，可延期至設(shè)置期滿后拆除。

　　還有另一個(gè)更讓戶外廣告公司和廣告泊位所有人困擾的問題，那就是城管局拍賣收益分成的問題。他說，即使是按照24號(hào)文的規(guī)定，第17條的表述是：“公共場(chǎng)地上的戶外廣告泊位使用權(quán)出讓所得歸政府所有；其他場(chǎng)地、設(shè)施上的戶外廣告泊位使用權(quán)出讓所得，由政府與場(chǎng)地、設(shè)施所有人按協(xié)議分成”。

　　“協(xié)議分成可以理解，可是分成多少就讓廣告泊位所有人費(fèi)解了。”該人士表示，2008年6月3日，揚(yáng)州市政府下發(fā)了《關(guān)于做好市區(qū)戶外廣告泊位使用權(quán)拍賣、招標(biāo)工作的通知》(揚(yáng)府辦發(fā)200878號(hào)文)，其中對(duì)于“廣告泊位使用權(quán)的出讓收益，扣除傭金、公告費(fèi)用等成本后，由政府與產(chǎn)權(quán)單位分成，分成比例原則上為7：3，這意味著政府部門要拿走70%的收益，這是不是一種政府“與民爭利”的行為呢？

　　揚(yáng)州市其他戶外廣告公司負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，在實(shí)際操作過程中，因?yàn)檎�府要�?shí)行戶外廣告泊位的拍賣，而對(duì)這些在揚(yáng)州市戶外廣告規(guī)劃之內(nèi)的泊位停止了審批，政府相關(guān)部門理由是“未經(jīng)政府拍賣就不予審批”。

　　對(duì)于戶外廣告的拍賣方式及政府收益分成拿到70%的做法，他們已委托律師向揚(yáng)州市法制辦提出合法性審查。揚(yáng)州市人民政府法制辦公室主任朱宏翔表示，日前他們已經(jīng)將相關(guān)材料向揚(yáng)州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作了反映，看看在對(duì)戶外廣告拍賣中，有沒有條款、內(nèi)容與上位法相矛盾，如果有矛盾的地方，肯定會(huì)調(diào)整。

　　聲音

　　全國著名民法及物權(quán)法專家劉克希——

　　政府不得強(qiáng)制非公產(chǎn)權(quán)廣告泊位拍賣，也不能參與任何形式收益分成；

　　明年《江蘇省廣告條例》進(jìn)入立法計(jì)劃，將對(duì)戶外廣告予以規(guī)范管理。

　　分析

　　專家：政府如此獲益不妥

　　戶外廣告的“公權(quán)”和“私權(quán)”部分如何界定？著名民法及物權(quán)法專家、江蘇省人大法制委副主任委員劉克希就諸多戶外廣告爭議性的焦點(diǎn)問題談了他的看法，并說“《江蘇省廣告管理?xiàng)l例》已列入江蘇省人大常委會(huì)明年的立法計(jì)劃，其中應(yīng)當(dāng)就包括戶外廣告管理的內(nèi)容”。

　　爭議一：該不該由城管局來組織拍賣？

　　多家廣告公司均有共同的一個(gè)疑惑：各個(gè)城市的城管局有沒有權(quán)利對(duì)所有戶外廣告泊位進(jìn)行拍賣？劉克希認(rèn)為，在戶外廣告的拍賣上，可以簡單地分為公有產(chǎn)權(quán)和非公產(chǎn)權(quán)兩類，屬于政府公有產(chǎn)權(quán)的，可以由類似城管這樣的政府部門“掌控”并進(jìn)行拍賣，因?yàn)楸旧砭褪悄阏�府自己的�?cái)產(chǎn)，政府你自己決定就行了；對(duì)于集體所有的廣告泊位，集體有自主權(quán)，政府不宜規(guī)定必須由城管部門拍賣；對(duì)于企業(yè)法人、私人等樓宇的戶外廣告泊位，只要符合規(guī)劃設(shè)置，是否拍賣、如何收益政府就不應(yīng)干預(yù)，這屬于物權(quán)的收益權(quán)部分，不是政府的職權(quán)范圍。

　　對(duì)于非公產(chǎn)權(quán)的戶外廣告運(yùn)作，江蘇某些城市采取了“個(gè)人自愿委托政府拍賣”的方式運(yùn)作，這個(gè)可以嗎？劉克希說，如果政府通過拍賣之后，以政府或其他部門的名義同競(jìng)標(biāo)的廣告公司簽訂合同，那就不妥。因?yàn)楹炗喓贤�的一方主體應(yīng)當(dāng)是委托人，而不是政府或其部門，所有法律后果也應(yīng)由委托人來承擔(dān)，政府部門以自己的名義與廣告公司簽訂合同是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　爭議二：7成收益歸政府，憑什么？

　　被廣告公司指為“與民爭利”的焦點(diǎn)問題是：有些城市規(guī)定政府部門拿走非公產(chǎn)權(quán)廣告泊位上拍賣所得的70%。這個(gè)是否合適？劉克希明確表示：政府當(dāng)然不能參與此類拍賣的收益分成，這是侵犯所有權(quán)人的收益。戶外廣告收益屬于物權(quán)的收益權(quán)，不屬于政府許可權(quán)的收益，政府更不能從中獲取收益。

　　對(duì)于“與民爭利”的看法，劉克希認(rèn)為不應(yīng)把矛頭籠統(tǒng)地指向政府，因?yàn)檎�府并無“爭利”的行為及意圖。同時(shí)，他也表示，這中間也不排除一些政府相關(guān)部門為自己考慮“部門利益”，從而有了70%收益歸其所有的不合理行為。

　　爭議三：政府接受委托拍賣，之前協(xié)議怎么辦？

　　類似于上文中陳杰的情況：戶外廣告泊位很多是和私人業(yè)主或產(chǎn)權(quán)單位簽的，可是合同沒有到期，但是政府卻和業(yè)主簽訂了受業(yè)主委托拍賣的協(xié)議，怎么辦？

　　劉克希說，碰到這種情況，首先要看這個(gè)戶外廣告符合不符合本地規(guī)劃，如果符合規(guī)劃就能繼續(xù)做。但是，“我們倒推來看，如果政府相關(guān)部門通知只要通過拍賣就能繼續(xù)辦理廣告經(jīng)營許可，就能進(jìn)行廣告招租，那就應(yīng)當(dāng)認(rèn)同廣告泊位是符合規(guī)劃的，廣告當(dāng)然可以做。至于那種“不同意拍賣或拍賣不成就拆除”的規(guī)定和做法是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　同時(shí)，《揚(yáng)州市市區(qū)戶外廣告和標(biāo)志設(shè)置管理辦法》第41條規(guī)定“符合戶外廣告設(shè)施規(guī)劃要求的，可繼續(xù)設(shè)置，未辦理許可手續(xù)的，須補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)”，這意味著不能隨便拆除符合規(guī)劃要求的廣告位。

　　爭議四：一年一審批甚至更短，突然停止審批合法嗎？

　　有廣告公司問：現(xiàn)在我們的戶外廣告是一年一審批，有的甚至縮短到半年時(shí)間，這是通過停止審批的方式來進(jìn)行拍賣戶外廣告泊位，導(dǎo)致投入廣告泊位的設(shè)置成本都收不回來，這種審批是否合法？

　　劉克希說，任何一個(gè)地方政府都不能規(guī)定一律不受理或不審批，這是違反法律規(guī)定和法律精神的。當(dāng)然，這并不排除為了市容市貌等需要，在特定的較小的區(qū)域內(nèi)一概不設(shè)戶外廣告，包括一律不得通過拍賣設(shè)置戶外廣告，這種情況應(yīng)以科學(xué)的、事先的規(guī)劃為前提。

　　鏈接

　　蘭州有償出讓廣告位被叫停

　　蘭州市于2006年12月1日開始實(shí)施《蘭州市戶外廣告位有償出讓暫行規(guī)定》，其中部分條款規(guī)定是行政管理職權(quán)的錯(cuò)位，既不合理，也不合法，被甘肅省政府法制辦責(zé)令限期糾正或廢止。

　　暫行規(guī)定將產(chǎn)權(quán)人自有建筑物、構(gòu)筑物作為經(jīng)營性戶外廣告位，由行政機(jī)關(guān)委托企業(yè)組織實(shí)施管理，實(shí)行有償出讓。這顯然與國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定相沖突，損害了業(yè)主和產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，違反了國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”，是與民爭利，損害產(chǎn)權(quán)人的合法民事權(quán)益行為。

　　甘肅省政府法制辦于2007年初聲明，由行政機(jī)關(guān)委托企業(yè)組織負(fù)責(zé)戶外廣告位出讓金的收繳和管理以及其他相應(yīng)措施，于法無據(jù)，違反了職權(quán)法定的原則，鑒于暫行規(guī)定存在影響行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益等問題，為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，確保法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施，限期要求蘭州市在30日內(nèi)，對(duì)暫行規(guī)定進(jìn)行修改后重新公布或予以廢止，并及時(shí)報(bào)告省政府法制辦。(來源：江蘇網(wǎng))