5月29日,由中國法學會行政法學研究會和青島市政府主辦的“蔚藍青島和諧城管”論壇落下了帷幕,來自北京、上海、深圳、南京等中國20個城市的城管部門管理者,就目前中國城管執法工作中的重點和難點問題進行了深入研討。

　　城市管理這支執法隊伍的工作現狀到底是怎樣的?社會各界對“城管”的期望到底是什么?本報記者日前對普通市民、專家學者、城管的管理者、一線執法人員及他們的執法對象進行了深入采訪。

　　20%的工作造成了90%的誤解

　　“城管來了!”6月2日下午,北京師范大學東門口,幾個商販卷起攤子四處跑開。當“途經此地”的城管用車開過去后,他們又聚攏過來繼續做生意。

　　記者看到的這一幕,代表著大多數人對城管日常工作的“全部”認識。而有著十年城管執法經歷的北京海淀區城管大隊志強分隊指導員趙中國卻表示,針對小商小販的執法僅僅占北京城管人員日常工作量的20%。

　　“只占我們日常工作20%的與小商小販相關的執法工作,造成了社會上對城管人員90%的誤解,這是最讓我們一線城管人員感到委屈的地方。”趙中國說。

　　城管這支隊伍到底是如何組建的?這一切,還得從十年前說起。以北京市為例,在上世紀九十年代,僅在城市管理領域就有十余支職能不同的隊伍,同時履行著各類執法權力。這種多頭執法給當時的城市管理帶來了三大弊端。一是政府部門“既吹哨又踢球”,本部門既是制度的制定者、審批者又是執法者;二是各種名目的執法行為讓社會和各類單位應接不暇;三是管理漏洞頻現,執法交叉現象嚴重,群眾形象地稱為“七八個大蓋帽管不住一頂破草帽”。為此,1997年,經國務院批準,北京市率先在全國開展了城市管理領域相對集中行政處罰權試點工作,北京城市管理監察隊伍應運而生。

　　有關專家也指出,將“城管”一概而論本身也存在一定誤區:目前,我國沒有國家層面上與地方城管部門對接的機構。各地方,城管的職能與工作更是不盡相同，一個城市的城管管什么，往往“市長”說了算。由于城管這一機構與職能缺乏更高層次的統一定位,一些城市的城管工作往往“包羅萬象”,成了一個無所不能的部門;還有一些地方,將城市中的各種執法難點統統劃歸城管執行。將所有社會矛盾全部集中在城管身上,也是造成城管工作屢屢受到指責和質疑的原因。

　　“城管執法的一個特點是所指向的對象往往都是自然人,比如在街道邊經商的流動人群,而這些流動商販往往是失業、失地的社會困難群體。對于他們來說,做一些小生意是為了謀生或養家糊口。當生存權受到威脅時,暴力抗法事件的發生也就不難理解。”蘇州大學社會學教授高峰說。

　　目前,一些地方城管職能不斷擴大,政府文件授予的權力不斷擴張。一些城市忽視科學發展,盲目建設“無攤城市”,使得商販們生存權與城管執法權的博弈升級,“貓鼠游戲”與沖突不斷上演。

　　城管執法困境是社會矛盾的集中反映

　　在采訪中,不少一線的城管隊員都反映,治理街頭游商,還不是城管工作中難度最大的。

　　一位不愿透露姓名的城管隊員說:“游野泳、違法垂釣、浪費水資源……,在更多時候,我們只能以勸阻為主。這些公眾往往很難看到。更鮮為人知的,是城管人員與違章建筑的主人及其背后多方利益的較量。”

　　“城管和信訪一樣,是發現問題,反映矛盾的前端部門。在社會轉型時期,在快速城市化進程中,有些問題單純依靠執法是難以解決的,問題的產生和最終得到治理也不是城管部門能夠獨立完成的,要從源頭上解決社會問題、社會矛盾才行。”中國法學會行政法學研究會城市管理執法專業委員會常務理事、中國社科院教授辛向陽分析說。

　　對社會上建議取消城管的說法,辛向陽說:“城管制度的存在有其合理性,取消之后可能問題更多。在過去的十多年里,城管在維護城市管理秩序方面起到了重要作用,不僅僅是解決當初多頭執法、交叉執法的問題,其實城管部門還在整個城市管理體系中發揮著末端檢驗的作用,即作為城市管理末端的行政處罰機構,常常能從政策的執行過程中,發現制度、政策設計中的一些漏洞,反過來能為上游的政策制定環節提供有益的參考。”

　　“總的來講,其效率還是較高的,如果把城管的職能再分散回歸到各部門去,可能會更糟糕。要解決城管目前的執法困境,必須跳出傳統的執法思維。”辛向陽說。

　　“公眾城管”意識或能破解執法難題

　　從今年1月1日起,浙江省各地都要給小商販提供謀生的空間,注重保護小商小販權益。浙江省人大常委會還決定,今年起,城市管理行政執法人員在執法活動中,應當注重教育和糾正違法行為,不得使用暴力威脅等手段執法。

　　趙中國認為,過去對一些城管執法難題,我們注重和公安等相關部門采取聯合執法,問題雖然解決了,社會效果未必好。現在我們轉變理念,強調依靠廣大人民群眾,著力打造“公眾城管”,收到了較好的執法效果,社會效果也很明顯。

　　要切實規范城管執法人員的行為,同時冰釋公眾對城管的不理解甚至是誤解,樹立“公眾城管”概念至關重要。中央民族大學法學院博士劉華也認為,要破解城管的執法困境,必須跳出傳統“執法”思維,樹立公共治理的新思維。

　　據介紹,“公眾城管”的含義是公眾參與城市管理。是“人民城市人民建、人民管”理念的具體化和延伸。這里的“公眾”包括政府部門、企事業單位、社會團體和社會群眾等社會各方面力量。最終目的是引導社會群體正視城市管理的意義與價值,充分理解認識環境秩序在當今城市運行中的重要地位和作用,動員其共同參與城市管理,從而改變城管工作的社會環境,破解城市管理難題。使其地位、能力與其工作效果和社會形象相協調。(李可　董城）