學者撰文論ECFA下的公共采購協議

　　2010年6月30日，《海峽兩岸經濟合作框架協議》(臺灣稱“兩岸經濟合作架構協議”， 以下簡稱ECFA )在重慶正式簽署。9月12日，兩岸兩會確認ECFA正式生效。由此，兩岸經濟脈絡基本打通，真正開始進入完全經貿合作的時代。按照ECFA文本和配套法規，以及協議簽署內容，兩岸正設立“經濟合作委員會”就框架內各項目標展開磋商，逐一簽署協議。

　　在ECFA簽訂之前一年的2009年7月15日，臺灣正式成為世界貿易組織(WTO)下的第41個政府采購協議(GPA)成員。大陸正開展加入政府采購協議談判。由于大陸政府采購現狀、出牌內容與歐美要求差距較大(如國有企業和地方政府是否納入政府采購協議內容)，預計將有一段較為艱苦的談判過程。由此，大陸在正式加入GPA之前可以商討兩岸構建EFCA下的公共采購協議(以下簡稱“兩岸公共采購協議”)的可能性,必要時可以先行簽署兩岸公共采購協議。

　　兩岸公共采購協議的理論基礎

　　兩岸公共采購協議的理論基礎應該是世界貿易組織下的經濟自由洽談，以及基于該原則下的ECFA與政府采購協議(GPA)。ECFA是在不違反WTO的規范下，為充分表現兩岸特色而簽署的框架協議。目的是為推動兩岸經貿往來正常化、機制化和制度化。其主要內容(涵蓋投資協議、貨品貿易與服務業貿易協議、爭端解決機制等)包括貨物、服務貿易和投資工程等公共市場交易正屬于政府采購協議內容。

　　《政府采購協議》是世界貿易組織(WTO)框架下的一項諸邊協議。它要求各參加方在互惠的基礎上開放政府采購市場，按照國民待遇和非歧視原則開展政府采購活動，通過更大程度的自由貿易，來實現全球貿易的擴大。GPA加入方通過在政府采購的門檻價、采購實體、采購范圍和總備注等GPA的通行標準與各GPA成員進行談判。通過多邊談判后加入GPA，才能享受《政府采購協議》規定的權利，履行相應的義務。

　　兩岸公共采購協議正是ECFA與GPA的融合。通過雙方有約束力的公共采購協議簽訂可以進一步融合兩岸間的公共采購政策和法律制度，消除兩岸公共采購政策可能引起的貿易壁壘，進一步擴大促進政府采購市場的對外開放和擴大國際貿易。

　　兩岸公共采購協議的實踐基礎

　　大陸是臺灣第一大貿易伙伴、第一大出口伙伴及第二大進口伙伴，經貿關系相當密切。兩岸的長期投資、經貿之旅和民間交流等為兩岸經濟合作全方位、寬領域、多層次邁進提供了良好條件。特別是2009年10月之后的大陸赴臺各種經貿團采購團頻頻出擊，為緩解臺灣經濟困難，促進兩岸貿易發展做出重要貢獻。

　　據商務部數據，2009年兩岸貿易總額為1062.3億美元(由于受金融危機的影響同比下降17.8%。)。據臺外貿協會統計，2009年大陸累計對臺采購額為150億美元。采購產品包括電子信息、機械、石化、紡織、食品和農產品等。占2009年大陸對臺進口總額的17.5%。據此以及國際慣例估算，公共采購數額占兩岸貿易總額的10%以上。相信ECFA之后，這一比例和規模將會逐年不斷增長。2010年前7個月，大陸與臺灣的貿易額超過819億美元(同比增長56%)，預計公共采購額占80億美元左右。

　　龐大的公共采購數額給兩岸公共采購協議構建提供了實踐基礎。雖然兩岸公共采購交易數額龐大，但雙方交易主要以經貿團、采購團為主，采購機動性較大、采購數量及后續服務缺乏跟蹤及監督。公共主體參與分散、不夠普遍且救濟等保障配套制度不足。兩岸公共采購的理論研究貧弱，雙方制度交流與合作還未真正開展。兩岸公共采購政策功能作用強大，但還遠未顯現，未來潛力巨大。

　　獨特的經濟交流合作形式

　　在豐富的采購實踐基礎面前，ECFA的簽署和實施給公共采購協議簽訂帶來契機。

　　兩岸公共采購協議是在ECFA主導下，就兩岸公共主體間開展貨物、服務和工程采購所形成的制度、政策和實施等簽訂合作協議。兩岸公共采購協議主體廣泛包括所有公共部門，市場主體豐富包括工程、貨物和服務等各行各業供應商，采購總量巨大(估計每年占兩岸貿易額的10%以上)。它是有別于GPA的一種符合兩岸實際，順應兩岸歷史發展潮流、為兩岸民生謀福祉的創新型、制度化和常態化的溝通交流平臺，意義重大。

　　作為兩岸特色的經濟合作機制之一，兩岸公共采購協議是促進兩岸政府、中介、企業、民間以及市場的一種長期化、制度化和常態化的先進交易形式，具有與經貿團采購團和一般展覽會等完全不同的作用。它除了使采購制度化、常態化外，作為特定采購主體可以形成兩岸公共部門間的定期交流機制，建立共同的經濟貿易采購制度；可以通過公共采購實現兩岸公共產品和公共服務趨同；可以通過采購交流有效消除內部市場的障礙，不斷完善雙方的采購制度和機制；可以通過采購分析兩岸企業沖擊和競合能力，及時調整政策應對國際化競爭；通過公共采購可以實現兩岸經濟、民生和社會甚至政治政策功能；兩岸公共采購協議簽訂也為中國加入G PA提供新鮮實踐經驗，更可成為中國公共采購在國際上樹立話語權的實踐基地。

　　將這一名稱確定為兩岸公共采購協議是有特別含義的。首先，它遵循于G PA但區別于GPA。兩岸公共采購協議應與當前大陸參加GPA談判完全區別開來。它是兩岸建立ECFA后進行磋商研究形成的獨特的公共采購協議，僅適用于兩岸之間。其次，由于兩岸的獨特關系，它不是政府間的采購協議，所以也不應納入加入GPA談判范疇，而稱之為兩岸公共采購協議；再者，兩岸公共采購協議是以關注兩岸民生和公共產品及服務為基礎的公共服務型采購協議，是順應ECFA的要求的新型采購模式。最后，確定為公共采購協議是將順應國際化的需要，將國有企業、公益部門如基金會、NGO組織等作為公共采購主體納入進來，不斷擴大兩岸公共采購范圍、規模和交融度。

　　構建兩岸公共采購協議必須秉持著兩岸平等協商、謀求互利共贏、照顧彼此關切的基本原則。具體可以開展以下工作：

　　一、確立固定機制，研究磋商協議。在兩岸經濟合作委員會下設立公共采購協議磋商小組，由兩岸相關領域官員和專家組成，就公共采購實體、采購門檻及范圍、具體內容、制度、救濟機制和定期采購活動開展等進行磋商。

　　目前國際上尚無統一的政府采購定義，GPA亦沒有用列舉方式反映政府采購內容。而公共采購更是個新事物，雙方可以就公共主體使用公共資金開展采購活動這一概念內通過談判確定需要承諾開放的貨物、服務、工程項目范圍。通過談判可以確立三個協議目標層次。

　　第一層次是融合一套公開、透明和非歧視的公共采購程序，最大限度擴大雙方公共采購領域的競爭，提高公共采購的經濟性和效率；第二層次是逐步融合和趨同雙方的公共采購的法律和制度規則等，最大限度開放各自公共采購市場，消除貿易壁壘，實現貿易擴大和自由；第三層次是在前兩個層次達到一定水平的基礎上，盡快實現雙方公共采購政策功能目標。

　　二、建立兩岸公共采購論壇。可以在海峽兩岸論壇和兩岸經貿文化論壇下設公共采購論壇。也可以開展獨立的兩岸公共采購論壇，定期對兩岸公共采購法律制度、采購模式、采購內容、采購政策以及采購交融性等問題進行研究深化。既體現兩岸公共采購理論的高度深度，也不斷尋求兩岸公共采購過程中的制度、操作和機制的完善。

　　三、成立兩岸公共采購博覽會。成立兩岸公共采購博覽會是公共采購協議簽訂后具體實施過程中的重要載體之一。博覽會屬于會展經 濟，是世界上三大無煙經濟之一。舉辦兩岸公共采購博覽會可以將兩岸的公共部門采購主體、集中采購機構和各類供應商有機的聯系在一起，并且定期、長期地開展大規模的公共采購活動。

　　通過會展實現交易和采購功能作用，這種創新的采購模式能加快建立兩岸公共采購統一大市場的步伐。同時通過定期、及時、長期、互動的采購機制產生較大的經濟和社會效益，甚至帶來一定的政治效應。博覽會可以采取“S1”運作機制，由沿海各省從遼寧到廣西形成“S”形和臺灣相互舉辦；也可以固定由某個地方永久舉辦。兩岸公共采購博覽會應盡快成為國際展覽聯盟(UFI)成員，成為兩岸經貿交流的最有力的平臺。

　　四、公共采購協議具體實施中應發揮兩岸公共采購政策導向功能。應研判兩岸經濟和產業發展特點，發揮公共采購政策導向功能。目前大陸正在加快自主創新型國家建設，加快轉變經濟發展方式，調整和優化經濟結構，公共產品和公共服務更加關注社會民生。臺灣也急需打破狹窄發展概念，愿意推動兩岸經貿關系“正常化”，盡快融入亞洲經濟一體化進程。

　　因此，可以根據兩岸經濟現狀和特點開展政策導向型公共采購：如共同加大規模采購力度，共同應對國際金融危機后續影響和國際經濟激烈競爭的挑戰；繼續加大對臺采購規模，引導臺灣經濟復蘇；針對臺灣推出生物科技、觀光旅游、綠色能源、醫療保健、精致農業和文化創意等六大新興產業規劃以及大陸推出戰略性新興產業規劃的產業政策，兩岸公共采購協議談判可以聚焦在新興產業上實施更大程度的開放式采購。

　　在產品方面，大陸定向對臺灣開展火龍果、柳橙、茶葉、石斑魚和秋刀魚等農漁產品采購，更加惠及臺灣農民。對鋼鐵、玻璃等迄今無法進入臺灣市場的公共工程材料項目，大陸可以要求開展采購。

　　在服務采購方面，大陸對臺灣開放會計、計算機及相關服務、工業設計、研發、會議、廣告設計、會展等文化產業、教育、醫療、金融保險、郵政和分銷等服務采購。臺灣對大陸開放基礎研究與發展、會議及展覽、特制品設計、進口電影片配額、經紀商、運動及其他娛樂、航空電腦訂位系統以及銀行等優勢服務采購。

　　在公共工程及政府服務采購方面，雙方可以加強公共基礎設施建設和優化政府行政服務采購，提高公共服務能力，增強競爭力。雙方還可以由采購合作走向項目合作，特別是在新能源、新材料、生命科學、生物醫藥、信息網絡等新興產業方面形成公共采購聯盟，為產業整合帶來深遠影響。　　(作者 黃冬如 系中國現代國際關系研究院博士)