第五章　協調土地利用與生態建設

　　圍繞加強土地生態保護與建設，保護基礎性生態用地，加大土地生態環境整治力度，因地制宜改善土地生態環境，促進環境友好型社會建設。

　　第一節　加強基礎性生態用地保護

　　嚴格保護基礎性生態用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用，對沼澤、灘涂等土地的開發，必須在保護和改善生態功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。規劃期內，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

　　構建生態良好的土地利用格局。因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態安全屏障。在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優美、人與自然和諧的宜居環境。

　　第二節　加大土地生態環境整治力度

　　鞏固生態退耕成果。切實做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區生態改善、農民增收和經濟社會可持續發展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規劃，切實提高退耕還林的生態效益。

　　恢復工礦廢棄地生態功能。推進礦山生態環境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

　　加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態防護體系建設；綜合運用水利、農業、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環境質量評價和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環境，積極防治土地污染。

　　第三節　因地制宜改善土地生態環境

　　快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業。促進產業結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業用地。

　　平原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。在保護生態環境前提下，重點優化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發展城鎮集群和產業集聚。嚴格控制工業對土地的污染，防治農田面源污染。

　　山地丘陵地區，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區特色產業發展。

　　能源礦產資源開發地區，要堅持資源開發與環境保護相協調，禁止向嚴重污染環境的開發項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發中土地復墾的監管，建立健全礦山生態環境恢復保證金制度，強化礦區生態環境保護監督。

　　第六章 統籌區域土地利用

　　圍繞優化國土開發格局，科學劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進國家區域發展戰略的落實。

　　第一節 明確區域土地利用方向

　　根據各地資源條件、土地利用現狀、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區，明確各區域土地利用管理的重點，指導各區域土地利用調控。

　　──西部地區。穩定耕地面積，提高耕地質量，確保基本口糧田。統籌安排基礎設施、生態環境建設、特色優勢產業發展和承接產業轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發，逐步提高集約用地水平。

　　西北區：保障油氣和優勢固體礦產資源開發、出境和跨區鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉建設用地面積。支持水利建設和節水農業發展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發耕地后備資源。嚴格生態用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區、沙漠綠洲等地區的土地生態保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

　　西南區：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區用地的政策指導。加強平原、壩區耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養林保護、防護林營造等工程，限制生態用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態建設。

　　青藏區：保障基礎設施和生態移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區城鄉建設用地面積，支持少數民族地區和邊疆地區的發展。加大西藏“一江兩河”(雅魯藏布江，拉薩河、年楚河)和青海海東等地區土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環經濟試驗區的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區保護等生態環境建設。

　　──東北地區。保障先進裝備、精品鋼材、石化、汽車和農副產品深加工、高新技術、能源等產業發展和加強基礎設施建設等用地，促進現代農業發展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規模，加快城鎮工礦建設用地整合，盤活利用存量建設用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區公路運輸通道等建設用地。開展土地利用政策與機制創新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型和發展接續替代產業提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區治理，改善礦區土地生態環境。

　　──中部地區。加大耕地整理力度，促進糧食生產基地建設。合理安排裝備制造業、高新技術產業、新型建筑材料、農產品深加工等產業和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規模，促進中部地區崛起。

　　晉豫區：合理安排基礎設施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區治理，積極推進農用地整理。引導農業結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區域生態環境。

　　湘鄂皖贛區：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮化和工業化加快的進程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區用地的政策指導。實施基本農田整理工程，促進穩產高產商品糧棉油基地建設。統籌協調長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽湖等地區濕地保護，禁止圍湖造田。

　　──東部地區。嚴格保護現有耕地和基本農田，加強水田等優質耕地的保護和建設，促進現代農業發展。優化整合建設用地，降低年均新增建設用地規模，控制城鎮和工業用地外延擴張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。

　　京津冀魯區：統籌安排產業用地，控制城鎮工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮工礦用地水平。調整區域土地利用布局，重點支持天津濱海新區開發開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發展都市農業、觀光農業和平原生態農業，促進現代農業發展。加強重要水源地保護和水土資源協調利用，支持京津風沙源治理區的生態退耕、長城沿線風沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態環境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。

　　蘇浙滬區：創新土地利用模式，形成工業集聚、居住集中、城鄉協調的建設用地空間格局。控制建設用地總量，適度降低人均城鎮工礦用地面積，提高集約用地水平，促進產業結構升級。統籌安排區域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害。嚴格保護水田等優質耕地，加強太湖、杭州灣等地區污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開發沿海灘涂資源。

　　閩粵瓊區：加速建設用地的內涵挖潛和優化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區新增建設用地規模，防止城鄉建設用地無序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現有耕地和基本農田。統籌安排產業和生態建設用地，保障海峽西岸經濟區和海南及其他海島生態旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態用地的保護。

　　第二節 實施差別化的區域土地利用政策

　　根據資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟產業布局和國土開發格局，按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實施差別化的土地利用政策。

　　大力推進優化開發區域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創新，促進優化開發區域經濟發展方式轉變和產業結構升級，促進國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮工礦用地規模擴大，逐步降低人均城鎮工礦用地面積，適度增加城鎮居住用地；整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環保設施建設；限制占地多、耗能高的工業用地，支持高新技術、循環經濟和現代服務業發展；探索實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區內集中連片、高標準基本農田的建設，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護好水系、林網、自然文化遺產等用地，促進區域生態環境改善。

　　有效保障重點開發區域集聚人口及經濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發區域支柱產業的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進城市人口和經濟集聚效益的發揮；加強城鎮建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發；統籌安排基礎設施建設用地，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善，推動和加快基礎設施建設；優先保障承接優化開發區域產業轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產業發展用地，促進主導產業的培育和發展，積極引導產業集群發展和用地的集中布局。積極推進農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態用地，切實發揮耕地特別是基本農田在優化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，促進人口、經濟的集聚與資源、環境的統籌協調。

　　切實發揮限制開發區域土地對國家生態安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發，統籌土地資源開發與土地生態建設，促進限制開發區域生態功能的恢復和提高，切實維護國家生態安全。禁止可能威脅生態系統穩定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態用地用途；積極支持區域內各類生態建設工程，促進區域生態環境的修復與改良。按照區域資源環境承載能力，嚴格核定區域建設用地規模，嚴格限制增加建設用地；新增建設用地主要用于發展特色產業以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態、污染環境的產業供地，引導與主體功能定位相悖的產業向區外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，加強各生態用地之間的有機聯系。

　　嚴格禁止在自然文化遺產保護區域土地的開發建設。按照法律法規規定和相關規劃，對依法設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域，必須實行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態功能的穩定發揮。

　　第三節　加強省級土地利用調控

　　根據各土地利用分區的調控方向和差別化的區域土地利用政策，綜合經濟社會發展水平、發展趨勢、資源環境條件、土地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標(詳見附表1-6)，強化省級政府的土地利用調控責任。

　　《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經濟和社會發展規劃，嚴格執行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區、直轄市，嚴格落實，不得突破，預期性指標通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現。

　　各省、自治區、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務指導下，積極配合國家區域發展戰略的實施，切實落實所屬區域的土地利用政策，加強對本行政區域范圍內土地利用的統籌協調，搞好國家與省級主體功能區的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進形成統籌協調的土地利用秩序。