中國加強依法立法

　　要法治不要人治，已成為當今中國上至最高領導人、下到平民百姓的共同呼聲。九屆全國人大二次會議上，“依法治國”被寫進憲法。現(xiàn)在，中國有幾百部法律和有關法律問題的決定產(chǎn)生著效力，八百多個國務院的行政法規(guī)發(fā)揮著威力，七千多件地方性法規(guī)已由省級人大及其常委會制定或批準，具有生命力。

　　一時間，法律不夠，上法規(guī)；法規(guī)不夠，上規(guī)章；規(guī)章不夠，又制定大量的規(guī)范性文件、制度……社會生活中，似乎處處、時時、事事都走向有法可依、有章可循了。

　　但是，所有這些“立法”活動都合法嗎？數(shù)以千計的法、規(guī)、章、制，有沒有披著“法治”外衣，實質(zhì)正在侵害民眾的合法權(quán)益呢？例如，有的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章中，設置了審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)。因為收費、罰款是滿足部門、地方利益的捷徑。大家在劃分管理權(quán)限時，互不相讓，你管，他也管，誰都不聽誰的。權(quán)限交叉，效力重疊，對同一事項卻有些不同規(guī)定，有時法律、法規(guī)、規(guī)章相互“撞車”，人們無所適從。

　　一個衡量標準即將出臺——三月五日召開的九屆全國人大三次會議，將審議立法法草案。立法法和監(jiān)督法、結(jié)社法等一樣，是與憲法相關的基本法律。它將具體規(guī)范中國的立法活動。

針對現(xiàn)實 依法立法

　　現(xiàn)實中，這樣的事不少：某個負責起草法律草案的行政部門，千方百計，通過立法或修訂法律，擴大、固定自己的權(quán)力，用法律手段要權(quán)、要錢；同時又淡化、回避本應承擔的責任和義務。

　　于是，負責起草鐵路法草案的部門，在最初提交的法律案中，較多強調(diào)如何動員財力、物力、人力，發(fā)展鐵路，社會各界應該如何愛護鐵路，但對鐵路運輸企業(yè)應承擔哪些責任和義務，輕描淡寫。該草案審議時，有人尖銳地指出：“人民鐵路人民愛”講得多，“人民鐵路為人民”強調(diào)不夠。

　　再有，負責起草氣象法草案的行政部門試圖通過立法爭取專營權(quán)、罰款權(quán)、有償服務權(quán)，對其他部門應該如何協(xié)助發(fā)展氣象事業(yè)規(guī)定得較多，對氣象部門自身如何服務、如何履行職責則規(guī)定得很少……

　　好在嚴格、深入、民主的法律審議程序，糾正了不適當?shù)財U大部門權(quán)力的傾向：鐵路法草案提交表決前的最后一稿做出重要修改：增補鐵路運輸企業(yè)應承擔的五方面責任和義務。氣象法草案經(jīng)過三次審議，出臺前，在總則中明確：氣象工作應把公益服務放在首位；在確保公益性無償服務前提下，氣象臺站可以依法開展有償服務；要及時主動為當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障性、公益性的氣象信息。

　　個別法律草案中的問題固然解決了，但立法工作中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一現(xiàn)象，仍帶有普遍性。有的機關越權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章；有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間相互矛盾、沖突；有些法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量不高，不顧國家整體利益，卻為部門、地方爭局部利益。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，也給執(zhí)法造成混亂。

　　立法法就針對上述問題制定。它在總則中指出：立法應當依照法定的權(quán)限和程序，維護法制的統(tǒng)一和尊嚴；應當體現(xiàn)人民的利益，遵循民主和公開原則；應當遵循公民權(quán)利與義務、國家機關權(quán)力與責任相平衡的原則。

　　其實，上述原則，也是中國憲法倡導的。只不過，立法法是把憲法的規(guī)定進一步具體化，為各類立法活動提供了具體、可操作的規(guī)范。

法制統(tǒng)一 各顯身手

　　 談到立法法，離不開一個重要問題：中國現(xiàn)有的立法體制是怎樣的？應作出那些法律規(guī)范，更有效地保障、發(fā)展民主與法制？

　　中國憲法規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”同時，憲法也強調(diào)：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則。”

　　中國是單一制國家，中央對國家實行統(tǒng)一領導。同時，中國又人口眾多，地域遼闊，各地區(qū)政治經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡。從一定意義上說，好的立法體制，就是既能維護國家法制統(tǒng)一，又調(diào)動地方的主動性、積極性，允許地方在一定范圍內(nèi)擁有資助決策權(quán)，加速中國依法治國的進程。

　　從世界范圍看，其他國家的立法體制，大致可分成三類：

　　——一級立法體制。立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，地方?jīng)]有立法權(quán)。實行一級立法體制的國家，一般都是單一制的國家，如日本、比利時、挪威等。

　　——兩級立法體制。立法權(quán)由中央和地方共同行使。實行兩級立法體制的國家，一般都是聯(lián)邦制國家，如美國、德國、加拿大等。這些國家都在憲法中對聯(lián)邦、州或各成員邦的立法權(quán)限作出明確劃分：凡屬聯(lián)邦管理的事務和跨州的事務，服從聯(lián)邦法律；凡屬于州來管理、屬于州范圍內(nèi)的事務，則服從州法律。聯(lián)邦和州都有各自的司法體系。

　　——一元兩級立法體制。立法權(quán)主要掌握在中央，同時，在保證法制統(tǒng)一的前提下，允許地方有一定的立法權(quán)。實行這種立法體制的，既有聯(lián)邦制國家，如巴西；也有單一制國家，如意大利。

　　目前，中國的現(xiàn)實情況比較接近第三種，有的學者概括為“一元性、三分支”：

　　“一元性”，是指全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，制定法律；只有全國人大常委會才擁有法律解釋權(quán)。例如，屬于法律審判工作中具體運用法律的問題，最高人民法院可作解釋；但是，當解釋與常委會的解釋不一致時，則以全國人大常委會的解釋為準。

　　“三分支”，是指第一，國家最高行政機關——國務院，可以制定行政法規(guī)。第二，省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)（較大市的人大及其常委會也享有地方性法規(guī)的一定立法權(quán)）。第三，民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例。中國還有經(jīng)濟特區(qū)，根據(jù)有關規(guī)定廣東、福建、海南和深圳、廈門、汕頭、珠海三省四市，可以制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。

　　立法法草案基本肯定了中國現(xiàn)有的立法體制，具體表現(xiàn)在：

　　——憲法之上，下服從上。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；行政法規(guī)不得同法律相抵觸；地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。

　　——民族地區(qū)，可以變通。民族自治地方的立法權(quán)限比一般地方的立法權(quán)限大，可以通過自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定；但是，不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。雖然自治條例和單行條例具有更多靈活性，但也有比行政法規(guī)、地方性法規(guī)更嚴格的監(jiān)督程序——需要報經(jīng)上級人大常委會批準，才能生效。

　　——經(jīng)濟特區(qū)，自主性大。立法法草案規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會，可以經(jīng)全國人大授權(quán)，制定法規(guī)；這些法規(guī)只要遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則即可。這就意味著經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)可以在一些具體規(guī)定上，與法律、行政法規(guī)不一致。

　　至于香港和澳門，在“一國兩制”、高度自治下，其立法權(quán)限則十分廣泛——全國性的法律中，除由基本法附件所列的少數(shù)幾件在特別行政區(qū)施行或由特別行政區(qū)立法實施外，特別行政區(qū)所需的刑事、民事、經(jīng)濟等法律，都由特區(qū)立法機關根據(jù)基本法制定。在這個層面上，港澳的情況，可以算作中國基本立法體制中的例外。

專有權(quán)限 不容染指

　　立法體制既統(tǒng)一，又分層次，就引出另一個問題——立法權(quán)限應如何劃分？

　　雖然憲法和有關法律對劃分立法權(quán)限作了規(guī)定，但總的來說，還比較原則。比如哪些事項應當由中央統(tǒng)一立法，哪些可以由地方制定法規(guī)；哪些事項應當由權(quán)力機關立法，哪些事項可以由行政機關制定法規(guī)，都不很明確。

　　憲法至上。依據(jù)憲法，立法法草案把中央的專有立法權(quán)具體化，進一步明確了國家立法權(quán)的范圍和內(nèi)容。它為享有國家立法權(quán)的全國人大及其常委會劃出九類專有權(quán)限：

　　一，主權(quán)，即有關國家領土、國防、外交、國籍等涉及國家主權(quán)方面的事項；

　　二，職權(quán)，即各級人大、政府、法院和檢察院的組織和職權(quán)，它們的相互關系；

　　三，自治，即民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；

　　四，刑事，即犯罪與刑罰；

　　五，人權(quán)，即涉及公民政治權(quán)利、人身自由權(quán)利的強制措施和處罰，財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)、強制劃撥等強制措施；

　　六，民事，即物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭、財產(chǎn)繼承等民事基本規(guī)范；

　　七，司法，即訴訟和執(zhí)行制度，律師、公證、仲裁制度；

　　八，經(jīng)濟，即財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)基本制度；

　　九，其他應當由全國人大及其常委會立法的事項。

　　立法法草案規(guī)定，在上述事項，只能由全國人大及其常委會制定法律，國務院經(jīng)過授權(quán)可以制定有關行政法規(guī)，地方人大及其常委會不能就此制定地方性法規(guī)。此范圍以外的事項，在國家尚未制定法律或行政法律時，地方可以根據(jù)實際需要，先制定地方性法規(guī)；可是，一旦國家對此制定法律或行政法規(guī)后，地方性法規(guī)如與之抵觸，就無效。

　　簡而言之，只能由中央立的法，地方不許立；中央可立、可不立、且還沒立的，地方可以先立；一旦中央就此立了法，地方就得貫徹實施。“中央”內(nèi)部，分為權(quán)力機關和行政機關兩部分，權(quán)力機關可以授權(quán)行政機關和地方制定自己該立、還沒立的法。但是，在權(quán)力機關該立的法中，有一些無論如何也不能授權(quán)別人去立，那就是涉及國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強制措施和處罰、司法制度等。

　　以往，全國人大常委會曾兩次授權(quán)國務院，制定有關行政法規(guī)。確定國家的稅種,本是全國人大及其常委會的權(quán)力。但一九八四年，常委會授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請常委會審議。一九八五年，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)國務院，對于有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或條例，頒布實施，并報常委會備案；經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時，再由全國人大或其常委會制定法律。

法律在手 民主在心

　　九屆全國人大三次會議是新千年中國的第一次人代會。站在這非比尋常的歷史關口，人們不禁回首、前瞻。“文革”十年慘痛的經(jīng)歷，無論如何不能忘卻。當時，人代會十年沒召開過，憲法成了一張廢紙，數(shù)以千萬計的無辜百姓流離失所，家破人亡。歸根到底，民主和法制不健全，是“文革”浩劫發(fā)生和發(fā)展的根本原因。

　　二十年前，鄧小平說，沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化；保障民主，必須加強法制。現(xiàn)在，近三千名全國人大代表在審議立法法草案的過程中，將實踐這些理論。

　　草案字里行間，明確、莊嚴、驕傲地顯示著民主本色。

　　劃分立法權(quán)限時，草案提出，對國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強制措施和處罰、司法制度等事項，全國人大及其常委會必須親自制定法律，不能授權(quán)中央政府或地方代勞。

　　為保證立法民主、嚴肅、科學，真心實意地廣泛聽取各方面意見，集中民意、民志、民智，提高立法質(zhì)量，草案在總則中承諾：立法要“遵循民主和公開原則，保障人民通過各種途徑參與立法活動”。

　　對于國務院制定行政法規(guī)，草案要求，起草過程中，應廣泛聽取有關機關、組織、專家和利害相對人意見。“對涉及較多數(shù)公民切身利益的行政法規(guī)，起草單位應當公開舉行聽證會，聽取意見。聽證會應當有與該行政法規(guī)有關的機關、社會團體和公眾代表參加。”

　　為促進法案充分審議，在規(guī)定立法程序時，立法法草案要求，提請全國人大會議審議的法案，應在會議舉行前一個月將法律草案發(fā)給代表；有關法律案的審議結(jié)果報告中，對重要的不同意見，應予以說明，并向全體代表公布。列入全國人大常委會審議的法律案，應在會議舉行的七日前，將法律草案發(fā)給常委會組成人員；該法案“一般應當經(jīng)三次審議才能交付表決”等等。

　　切實受到法律保障的民主，看得見，摸得著。立法法草案要求，法律應明確規(guī)定實施時間；“凡需要公民承擔義務的法律一般應當在簽署公布一個月以后才能施行”。法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，“但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”

　　已由全國人大常委會會議審議過的立法法草案，極有可能在九屆全國人大三次會議上通過。人們希望，經(jīng)過修改、完善的法案有效實施，國家能根據(jù)憲法和立法法等法律，對現(xiàn)有的各種法律、法規(guī)、規(guī)章等，進行一次徹底整理，從而為建立有中國特色社會主義法律體系、為依法治國打下堅實基礎。