中新網11月27日電 自1990年行政訴訟法正式頒布實施以來，“民告官”這種千百年來讓中國人想都不敢想的事被越來越多的人們熟悉和了解。日前，由中國政法大學法學院院長馬懷德主持起草的一份包括十章共195條的行政訴訟法修改建議稿在業內引起廣泛關注。

　　據檢察日報報道，自1990年行政訴訟法正式頒布實施以來，“民告官”這種千百年來讓中國人想都不敢想的事被越來越多的人們熟悉和了解。12年來，作為中國民主政治進程中一個重要的里程碑，行政訴訟法在解決大量行政糾紛，保障人權，維護行政法治等方面發揮了重要作用。然而，與此同時，在實踐中又面臨公民“不愿告”、“不敢告”、“不想告”，法院“受理難”、“審理難”、“執行難”等種種問題，對這一法律的修改已成必然之勢。

　　報道說，這次有關專家關注的焦點落在受案范圍如何擴大、提高行政案件審級、公益行政訴訟納入立法、加大行政執行的力度四個方面。

　　——焦點之一：受案范圍如何擴大

　　受案范圍過窄，導致大量的行政爭議案件無法進入行政訴訟程序，是現行行政訴訟法最為突出的問題。修改建議稿主要通過兩種方式在擴大受案范圍上作出努力：一是對法院受理案件的范圍由原先的列舉規定改為概括規定，對法院不予受理的事項仍使用列舉規定。二是規定除國務院的行為外，其他抽象行為都在法院的受理范圍之內。

　　受案范圍需要擴大，在學界和實務界已達成共識，問題的關鍵在于作多大程度的擴展。清華大學于安教授認為，司法對行政的干預程度涉及到行政權和司法權的關系，這也是行政訴訟法最核心的問題。在世貿組織的規則里，行政訴訟的受案范圍不僅限于行政機關和其授權的機關，還包括很多公共組織，全球背景下的行政法改革必須在立法技術和制度設計上對此給予充分考慮。國務院法制辦汪永清司長認為，行政權與司法權在社會生活中扮演不同的角色，行政權不應過多地跑到司法權領域，但也不可矯枉過正。

　　——焦點之二：提高行政案件審級

　　行政訴訟是對行政機關行為進行法律審查的制度，是中國惟一以法律手段控制國家權力的制度，因此對法院的獨立性要求更為迫切。修改建議稿提出在現有體制基礎上提高行政案件的審級的設想，即增加中級人民法院、高級人民法院管轄的一審行政案件，擴大地域管轄中的選擇范圍，行政案件由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個法院轄區的，原告可以申訴其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近法院管轄。這一方案對現行制度的改變不大，比較現實可行但是不夠徹底。另一種方案為取消基層人民法院對行政案件的管轄權，由中級人民法院管轄第一審行政案件各級人民法院根據地域、人口分布等情況設立若干巡回法庭以方便當事人訴訟。中央民族大學熊文釗教授提出，在現行的憲政體制下，可考慮將司法區域與行政區域分離，以提高行政審判的效果。

　　——焦點之三：公益行政訴訟納入立法

　　中國至今尚未建立公益訴訟制度，許多公共利益在遭受違法行政活動侵害時，因沒有適合的原告及相應的法律依據，而不能得到法律的救濟。公益行政訴訟是近年來學術界探討較多的比較成熟的問題之一，將其納入立法順理成章。修改建議稿增加了有關公益訴訟的規定，在公益行政訴訟的原告資格的規定上，采取了提起公益訴訟以檢察機關為主，以公民、法人或其他組織為輔的原則。

　　此外，在訴訟參加人中，修改建議稿在原告和被告制度的確定上也受到有關專家的普遍認同。原告資格限定為：自然人、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當與被訴的行政行為有法律上的利益，即相關法律要求行政機關作出或者不作出行政行為時應當考慮且通過訴訟值得保護的利益。在確定誰為被告的問題上，修改建議稿按照“誰行為，誰為被告”的思路，將其簡化規定為作出行政行為的行政組織是被告，經復議的案件，復議機關是被告或作出原行政行為的機關和復議機關是共同被告。

　　——焦點之四：加大行政執行的力度

　　現行法律關于執行問題的規定過于簡單，這是造成當前行政裁判“執行難”的一個重要原因。修改建議稿試圖在以下兩個方面作出努力：一是規定第一審負責執行的管轄，申請期限為“三個月”或者“六個月”，為了維護公共利益，賦予檢察機關執行權等內容。二是強化行政機關首長負責個人的法律責任。此外，還規定了對行政機關采取執行罰、對行政機關負責人進行罰款、通知上級機關督促履行、在政府公報上發表公告督促其履行、對行政機關的負責人和直接責任人處以藐視法庭罪追究其刑事責任等多種有力措施，以達到促使行政機關履行義務的目的。北京市一中院李新生院長認為，停扣被執行行政機關負責人的工資的創意很好，勢必對解決實踐部門中的困難起到切實的幫助。

　　此外，修改建議稿還在設想建立獨立行政法院、統一起訴期限，規定簡易程序，取消行政訴訟不得調解，將“不停止執行原則”改為“停止執行原則”，擴大行政賠償范圍等方面進行了有建設意義的思考。

　　北京大學公法研究中心主任姜明安教授認為，此次行政訴訟法修改建議稿吸收了12年來行政訴訟發展的審判經驗、司法解釋及學術研究的成果，是依法行政在行政訴訟領域的一次有益探討。國家行政學院院長應松年認為，行政訴訟法是中國政治體制改革的突破口，現在對行政訴訟法的修改是大修大改，還是小修小補是必須首先確定的基本原則。此稿的理論設想和創新的落實也有待于方方面面體制的改革及行政法領域內基本理論的進一步厘清。“無論如何，它為今后行政訴訟法的改革樹立了一個攻擊的‘靶子’，具有重要的理論和實踐意義”，應松年這樣評價道。(劉文暉)