中新網(wǎng)11月27日電 自1990年行政訴訟法正式頒布實(shí)施以來(lái)，“民告官”這種千百年來(lái)讓中國(guó)人想都不敢想的事被越來(lái)越多的人們熟悉和了解。日前，由中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德主持起草的一份包括十章共195條的行政訴訟法修改建議稿在業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

　　據(jù)檢察日?qǐng)?bào)報(bào)道，自1990年行政訴訟法正式頒布實(shí)施以來(lái)，“民告官”這種千百年來(lái)讓中國(guó)人想都不敢想的事被越來(lái)越多的人們熟悉和了解。12年來(lái)，作為中國(guó)民主政治進(jìn)程中一個(gè)重要的里程碑，行政訴訟法在解決大量行政糾紛，保障人權(quán)，維護(hù)行政法治等方面發(fā)揮了重要作用。然而，與此同時(shí)，在實(shí)踐中又面臨公民“不愿告”、“不敢告”、“不想告”，法院“受理難”、“審理難”、“執(zhí)行難”等種種問(wèn)題，對(duì)這一法律的修改已成必然之勢(shì)。

　　報(bào)道說(shuō)，這次有關(guān)專家關(guān)注的焦點(diǎn)落在受案范圍如何擴(kuò)大、提高行政案件審級(jí)、公益行政訴訟納入立法、加大行政執(zhí)行的力度四個(gè)方面。

　　——焦點(diǎn)之一：受案范圍如何擴(kuò)大

　　受案范圍過(guò)窄，導(dǎo)致大量的行政爭(zhēng)議案件無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序，是現(xiàn)行行政訴訟法最為突出的問(wèn)題。修改建議稿主要通過(guò)兩種方式在擴(kuò)大受案范圍上作出努力：一是對(duì)法院受理案件的范圍由原先的列舉規(guī)定改為概括規(guī)定，對(duì)法院不予受理的事項(xiàng)仍使用列舉規(guī)定。二是規(guī)定除國(guó)務(wù)院的行為外，其他抽象行為都在法院的受理范圍之內(nèi)。

　　受案范圍需要擴(kuò)大，在學(xué)界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于作多大程度的擴(kuò)展。清華大學(xué)于安教授認(rèn)為，司法對(duì)行政的干預(yù)程度涉及到行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，這也是行政訴訟法最核心的問(wèn)題。在世貿(mào)組織的規(guī)則里，行政訴訟的受案范圍不僅限于行政機(jī)關(guān)和其授權(quán)的機(jī)關(guān)，還包括很多公共組織，全球背景下的行政法改革必須在立法技術(shù)和制度設(shè)計(jì)上對(duì)此給予充分考慮。國(guó)務(wù)院法制辦汪永清司長(zhǎng)認(rèn)為，行政權(quán)與司法權(quán)在社會(huì)生活中扮演不同的角色，行政權(quán)不應(yīng)過(guò)多地跑到司法權(quán)領(lǐng)域，但也不可矯枉過(guò)正。

　　——焦點(diǎn)之二：提高行政案件審級(jí)

　　行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行法律審查的制度，是中國(guó)惟一以法律手段控制國(guó)家權(quán)力的制度，因此對(duì)法院的獨(dú)立性要求更為迫切。修改建議稿提出在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上提高行政案件的審級(jí)的設(shè)想，即增加中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院管轄的一審行政案件，擴(kuò)大地域管轄中的選擇范圍，行政案件由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的，原告可以申訴其所在地人民法院的上級(jí)人民法院指定最鄰近法院管轄。這一方案對(duì)現(xiàn)行制度的改變不大，比較現(xiàn)實(shí)可行但是不夠徹底。另一種方案為取消基層人民法院對(duì)行政案件的管轄權(quán)，由中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件各級(jí)人民法院根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭以方便當(dāng)事人訴訟。中央民族大學(xué)熊文釗教授提出，在現(xiàn)行的憲政體制下，可考慮將司法區(qū)域與行政區(qū)域分離，以提高行政審判的效果。

　　——焦點(diǎn)之三：公益行政訴訟納入立法

　　中國(guó)至今尚未建立公益訴訟制度，許多公共利益在遭受違法行政活動(dòng)侵害時(shí)，因沒(méi)有適合的原告及相應(yīng)的法律依據(jù)，而不能得到法律的救濟(jì)。公益行政訴訟是近年來(lái)學(xué)術(shù)界探討較多的比較成熟的問(wèn)題之一，將其納入立法順理成章。修改建議稿增加了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，在公益行政訴訟的原告資格的規(guī)定上，采取了提起公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他組織為輔的原則。

　　此外，在訴訟參加人中，修改建議稿在原告和被告制度的確定上也受到有關(guān)專家的普遍認(rèn)同。原告資格限定為：自然人、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與被訴的行政行為有法律上的利益，即相關(guān)法律要求行政機(jī)關(guān)作出或者不作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮且通過(guò)訴訟值得保護(hù)的利益。在確定誰(shuí)為被告的問(wèn)題上，修改建議稿按照“誰(shuí)行為，誰(shuí)為被告”的思路，將其簡(jiǎn)化規(guī)定為作出行政行為的行政組織是被告，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告或作出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。

　　——焦點(diǎn)之四：加大行政執(zhí)行的力度

　　現(xiàn)行法律關(guān)于執(zhí)行問(wèn)題的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，這是造成當(dāng)前行政裁判“執(zhí)行難”的一個(gè)重要原因。修改建議稿試圖在以下兩個(gè)方面作出努力：一是規(guī)定第一審負(fù)責(zé)執(zhí)行的管轄，申請(qǐng)期限為“三個(gè)月”或者“六個(gè)月”，為了維護(hù)公共利益，賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)等內(nèi)容。二是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)個(gè)人的法律責(zé)任。此外，還規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)采取執(zhí)行罰、對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行罰款、通知上級(jí)機(jī)關(guān)督促履行、在政府公報(bào)上發(fā)表公告督促其履行、對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處以藐視法庭罪追究其刑事責(zé)任等多種有力措施，以達(dá)到促使行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的目的。北京市一中院李新生院長(zhǎng)認(rèn)為，停扣被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的工資的創(chuàng)意很好，勢(shì)必對(duì)解決實(shí)踐部門中的困難起到切實(shí)的幫助。

　　此外，修改建議稿還在設(shè)想建立獨(dú)立行政法院、統(tǒng)一起訴期限，規(guī)定簡(jiǎn)易程序，取消行政訴訟不得調(diào)解，將“不停止執(zhí)行原則”改為“停止執(zhí)行原則”，擴(kuò)大行政賠償范圍等方面進(jìn)行了有建設(shè)意義的思考。

　　北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，此次行政訴訟法修改建議稿吸收了12年來(lái)行政訴訟發(fā)展的審判經(jīng)驗(yàn)、司法解釋及學(xué)術(shù)研究的成果，是依法行政在行政訴訟領(lǐng)域的一次有益探討。國(guó)家行政學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)松年認(rèn)為，行政訴訟法是中國(guó)政治體制改革的突破口，現(xiàn)在對(duì)行政訴訟法的修改是大修大改，還是小修小補(bǔ)是必須首先確定的基本原則。此稿的理論設(shè)想和創(chuàng)新的落實(shí)也有待于方方面面體制的改革及行政法領(lǐng)域內(nèi)基本理論的進(jìn)一步厘清。“無(wú)論如何，它為今后行政訴訟法的改革樹立了一個(gè)攻擊的‘靶子’，具有重要的理論和實(shí)踐意義”，應(yīng)松年這樣評(píng)價(jià)道。(劉文暉)