新特區：中國市場經濟的一場更深刻、更全面的改革

　　文/中國人民大學區域經濟研究所教授、博士生導師 孫久文

　　“新特區”及其政策資源 設立“國家綜合配套改革試驗區”，也就是“新特區”，是我國市場經濟改革過程中的一場更深刻、更全面的改革。回顧我國30年改革開放走過的歷程，從深圳特區，到十四個沿海開放城市，“特區”一直是改革開放的排頭兵。對外開放、引進外資、市場經濟，對于當年閉塞的國度和僵化的體制來說，無疑是巨大的推動力。當歷史走到今天，特區的政策普適化之后，我國的經濟、社會、文化發展到了一個新的階段。 “國家綜合配套改革試驗區”的提出和設立，是把國家的發展推進到一個新階段的重要的步驟。“新特區”將成為我國下一階段深化改革開放、探索新發展模式和新體制模式的重要途徑。

　　“新特區”與老特區的區別主要有三點： 首先是背景和目的不同。老特區是在當年計劃經濟背景下設立的、有著為改革計劃經濟體制探索道路的目的；“新特區”是在市場經濟體制已經基本確立的背景下設立的，其目的是完善市場經濟體制。

　　其次是任務和手段不同。老特區的任務主要是解決對外的改革開放問題，引進外資是發展的重要手段；“新特區”的任務是綜合解決經濟發展中的體制矛盾，制度創新是其發展的重要手段。

　　第三是地域和模式不同。老特區的區位選擇主要是著眼沿海地區的優先發展，形成可資借鑒的地區發展模式；“新特區”著眼點在于從國家區域發展總體戰略出發，探索新的歷史條件下區域協調發展的新模式。

　　基于這種認識，“新特區”的政策資源，要遠比老特區豐富。也就是說，中央為“新特區”設定的改革目標是全方位的，給予地方政府的放權也是全方位的。

　　“新特區”的政策資源的核心是體制創新。根據天津濱海新區的政策優惠，可以總結為如下幾個方面：

　　所有制的改革：進一步提升發展混合所有制經濟的層次，形成自主創新的微觀體制基礎。 行政管理體制改革：建立統一、協調、精簡、高效、廉潔的管理體制。

　　城鄉管理制度改革：加快收入分配、社會保障制度和社會管理體系等方面的城鄉一體化步伐。 市場體系建設：加快培育要素市場，加快建立有利于增強國際競爭優勢和符合國際通行規則的制度環境。

　　社會事業改革：大力發展現代公共服務事業，健全有利于建設資源節約、環境友好型社會的體制機制。 為何要設立“新特區” 經過長達近30年的漸進式改革，我國的經濟發展雖然取得了很大的成績，但由于我國的市場經濟體制是在過去的計劃經濟體制的基礎上經過改革形成的，舊體制在經濟生活中方方面面的影響，不可能經過一波改革就都改掉；而改革開放30年來，市場化改革與政府行為不配套的矛盾、經濟發展與社會發展不同步的矛盾、以及經濟發展與環境污染相抵觸的矛盾，都日益顯露出來。要解決這些原有的和新產生的問題，需要有一個綜合的改革方案。為取得最佳的改革成果，把改革的成本支出降到最小，建立“國家綜合配套改革試驗區”即“新特區”，就成為最佳選擇。

　　“國家綜合配套改革試驗區”設立的核心在于“綜合配套”，其宗旨是要改變多年形成的單純強調經濟增長的發展觀，要從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發和環境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。

　　綜合配套改革試驗是一項戰略性的改革試驗，在改革試驗的方式上，采取在有條件的地區率先實施改革的嘗試，這樣可以推動實驗地區的經濟發展和社會進步，同時便于總結改革的經驗、思路和模式，同時還可以把改革帶來的社會振蕩局限在小范圍內。

　　但是，設立“國家綜合配套改革試驗區”本身并不是最終的目的，最終的目的是要把綜合改革的經驗推向全國。

　　一個地區或一個城市，考量自己是否能夠成為“新特區”，需要比照上海和天津看本身的條件是否成熟。這些條件包括：

　　區位條件。作為“新特區”，其影響和示范效應，必須是全國性的。

　　經濟實力。作為“新特區”，要有較強的經濟實力，要能夠經受得住體制變革帶來的巨大的沖擊，能夠承受改革的成本。

　　改革開放基礎。“新特區”是在老特區對外開放的基礎上的進一步發展，作為“新特區”，其引進外資和對外貿易都應處于全國前列。

　　體制條件。作為“新特區”，其是否具備體制綜合改革的條件十分重要，包括政府的行政能力等能否滿足綜合改革的需要。 “新特區”：是推廣經驗，還是爭奪資源？

　　盡管目前對于國家第三個“國家綜合配套改革試驗區”何時設立還沒有確定，但是各地爭相申請設立“新特區”的呼聲很高。據媒體報道，今年“兩會”上，來自湖北、湖南、遼寧、海南的全國人大代表和政協委員紛紛提出建議，請國家批準各自的區域為國家綜合配套改革試驗區。廣東、廣西、四川等省區也通過不同方式運作，希望成為第三個國家綜合配套改革試驗區。 武漢、深圳、沈陽、長珠潭、鄭州、西安等城市都在積極爭取。這些地區申請設立“新特區”，一方面是大張旗鼓為區域發展造勢，另一方面更是看到了“新特區”巨大的政策含金量，亦即在金融、土地、稅收、財政等政策上將有的很多優惠。

　　申請設立“新特區”的爭奪，同時反映出了我國區域經濟發展的三個矛盾：

　　首先是資源配置權限的矛盾。我國市場經濟改革雖然已經觸動了很多方面的矛盾，但中央掌控資源配置權限、自上而下配置資源的體制并沒有觸動，并且集中表現在金融、土地、稅收、財政等政策資源上。一個地區如果設立為“國家綜合配套改革試驗區”，在上述政策環境方面就會有極大的改善，可以更多地發揮地方的自主性，這無疑是促進區域經濟發展的一種政策需要。

　　其次是中央與地方關系的矛盾。在目前的中央與地方的關系中，隨著一些關鍵部門管理權的逐步上收和事權的逐步下放，地方的政策創新十分有限，地方政府在政策實施上普遍趨于保守。“國家綜合配套改革試驗區”能夠給予地方政府很大的經濟和社會發展的自主權，當然會引起各地的熱烈爭奪。

　　第三，市場導向和政策導向的矛盾。在從計劃經濟向市場經濟過渡的時期，經濟發展的政策導向十分明顯。當時，經濟特區的設立有效地克服了這個矛盾。在今天市場經濟從不完善到完善的改革時期，經濟發展的政策導向并沒有相應減弱，所以還需要“新特區”來克服這個矛盾。當然，經濟發展的動力歸根到底還是應該來自市場，而不是政策，政策要做的應該是規范市場經濟的行為，而不是代替市場本身。

　　所以，設立“國家綜合配套改革試驗區”，不應當看作是一種區域政策的傾斜，也不是鞏固一個城市在某個區域內中心城市地位的一種努力，更不能當作是爭奪政策資源的一個戰役，而應當視為為國家的深化改革做出應有的貢獻。作為一個地區，既然申請成為“國家綜合配套改革試驗區”， 就應當把本地區作為國家的政策實驗區，而不是特殊投資區。那么“新特區”改革的成本，就應當由地方來承擔，而不是中央政府，改革的經驗屬于全國而不是地方。

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