城鎮土地使用制度改革已經走了近三十年的歷程。當年,深圳敲響了從無償劃撥到有償使用的“第一槌”，時任國家土地管理局局長的王先進曾到人民大會堂接受人大常委會委員的質詢。

　　近日，在北京中日友好醫院的病榻前，這位78歲的“老土地”，向《瞭望》新聞周刊講述了城鎮土地使用制度改革的曲折道路以及他的遺憾。

　　改革無窮期，仍須探索前進

　　中國的改革，應該說是先從農村土地使用制度改革開始的，從土地集體經營改為家庭承包責任制。當時，我在地方任地委書記、省委書記，參與組織領導了這場土地改革運動。1986年調任新成立的國家土地管理局局長，也是負責與土地制度有關的改革。看來我與土地制度改革是有緣分的。

　　我在國家土地管理局工作了八個年頭，主要抓了三項大的改革。第一，根據中央決定，組織全國上下建立了全國城鄉統一的土地管理體制。這項改革，爭論異常激烈。從1986年國務院第100次常務會議，到1994年國務院召開的部門聯席會議，一直爭論了八年才基本解決。第二，建立了以劃定基本農田保護區為主要內容的耕地保護制度。這項制度，國家土地管理局建局之初就開始醞釀準備，直到1989年國家土地管理局和農業部在湖北荊州地區召開全國第一次基本農田保護工作會議，才正式確定下來，1994年國務院通過了《基本農田保護條例》。第三，建立了以出讓、轉讓為主要形式的城鎮國有土地使用制度。這是一項影響深遠的重大改革。

　　這三項改革，打下了現代土地管理制度的堅實基礎。國家土地管理局存在了12年，但堅持這三項基本制度，已成為國土資源部的重要職能，并得到鞏固與發展。

　　改革序幕拉開

　　改革開放初期，許多改革是“摸著石頭過河”，城鎮土地制度改革也是如此。我國城市土地使用制度，長期實行政府劃撥，無償使用、無限期使用、不允許轉讓流動。這顯然不適應改革開放的需要，首先碰到的是引進外資辦企業需要用土地，怎么辦？當時意見比較統一：有償使用，收費。1979年我國出臺了《中外合資經營企業法》，規定對外資企業征收土地使用費。1980年國務院又制定了《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》，明確指出不論是新征用土地，還是利用原有企業的場地，中外合資企業用地都應計收場地使用費。這就改變了土地無償使用的制度。這應該是城鎮土地使用制度改革的開始。但由于只限于中外合資企業，范圍很小，只能算是序幕。

　　國內企業怎么辦，要不要實行改革？這期間，有些專家和有關部門對土地有償使用正在進行研究。1982年深圳特區開始征收土地使用費，1984年撫順市在經營企業中開征土地使用費試驗。根據當時的研究和深圳、撫順的實踐，1986年12月，國家土地管理局向國務院寫了報告，提出全國普遍開征土地使用費。理由是：第一，國家對城市基礎設施建設投入了大量資金，提高了土地使用價值，因此土地應該有償使用；第二，要節約用地，保護耕地，只有法律手段不行，還要用經濟手段，用地要付出高額成本，讓土地使用者建立自我約束機制；第三，馬克思地租理論也認為：“消滅土地私有制并不要求取消地租”，收費有據。

　　但在當時，收土地使用費還是收土地使用稅，理論界特別是部門之間爭論非常激烈。有的說，目前企業經濟困難，不能收費；有的說，國家財政困難，要收稅；有的說，城鎮基礎設施建設資金嚴重不足，應該收費；有的說，馬克思主義認為“消滅土地私有制并不要求取消地租”，應該名正言順地收地租。在這種背景下，國家土地管理局的報告遲遲沒有得到批復。1988年，國務院發布了《城鎮土地使用稅條例》，這等于給稅費之爭作了一個結論。在這種情況下，收土地使用費的試驗難以繼續，全面征收土地使用費更無法進行了。但不論收費還是收稅，仍沒有觸動土地有償使用制度的根本問題。

　　突破禁區，創建土地市場

　　深圳特區是全國各項改革的試驗區。經過幾年的改革試驗，他們覺得要進一步改革開放，必須改革現有的土地收費制度，沒有土地市場，就沒有完整的商品經濟體制。深圳市國土局的任務是研究進一步改革土地使用制度，建立土地市場，向特區提出報告。1986年12月，我正好到深圳調查研究，聽了他們的匯報，很受啟發。對他們提出的“沒有土地市場就沒有完整的商品經濟體制”這句話很感興趣，覺得土地使用制度改革有出路了。與此同時，上海也在根據國務院領導的意見進行了類似的研究。于是，國家土地管理局專門召開會議，部署調查各地對土地使用制度改革的研究試驗情況，提出進一步推動改革的意見。

　　1987年2月，國務院領導同志谷牧召開外資領導小組會議，我作為領導小組成員參加了會議。谷牧在會上傳達了國務院主要領導同志的意見，能不能轉讓一部分城市土地，吸收些外資，加快城市建設。因事前我對深圳的情況有些了解，也有進一步的思考，我立即表示贊同，并講了三條意見：第一，轉讓的是土地使用權，不是所有權；第二，轉讓土地要有一定年期，不是無限期的，到時無償收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握這三條原則，搞土地轉讓就不會有問題。大家都表示贊同。會議決定，由國家土地管理局和國務院法制辦組織試點。

　　國家土地管理局很快召開了部分城市土地管理局長座談會，研究部署土地使用制度改革試點工作要求與會城市做好準備。會后國家土地管理局進行了反復深入的調查研究，多次請各方面專家進行討論，查看境內外有關資料并經常與試點城市溝通，歷時9個月時間，于1987年11月向國務院提交了試點報告。報告提出了七條原則：一是土地所有者與使用者的基本權利法律關系；二是土地最高使用年限以50年為宜，到期無償收回，使用者也可申請繼續使用；三是土地取得方式為招標、拍賣、協議出讓；四是確定地價的原則；五是土地轉讓收稅，增值時收增值稅；六是土地使用權必須登記方受保護；七是國有土地所有者代表為市、縣政府，土地管理部門是土地所有者代表的辦事機構(這些原則后來都納入了法律條款)。報告還提出深圳、上海、天津、廣州、福州、廈門等城市為試點地區。

　　國務院很快批轉了國家土地管理局的報告，試點很快啟動。1987年12月1日，深圳市按照國務院批轉的報告精神，首次公開拍賣了一幅面積8588平方米地塊50年的使用權，敲響了新中國歷史上土地拍賣的“第一槌”，這是一次歷史性的突破，具有里程碑式的重大意義。

　　深圳之行打開了我的思路，國務院又賦予了國家土地管理局試點的權力，并批準了試點的基本原則。從此，城鎮土地使用制度改革進入了新的歷史階段。

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