化解法律、理論兩大難題

　　這次改革試點與收取土地使用費不同，可以說有本質的區別。過去雖然使用土地收費，但土地不允許轉讓。而這次改革，規定使用年期，一次性交納租金，并允許轉讓、抵押，總的稱為：由無償、無限期、無流動的制度，變為有償、有限期、有流動的制度，就是按市場規律運作，建立土地市場。這是一項重大的制度性、根本性變革，必須解決法律、理論兩大難題。

　　首先是法律問題。當時《憲法》規定不準出租土地，又不具備提出修改《憲法》的條件，因此決定先通過地方立法進行試點。深圳、上海起草法律時，借用香港的做法用了“批租”這個詞。我覺得還是避開“租”字為好。怎么避開？國家土地管理局進行多次討論，并請教專家學者，最后還是用“轉讓”。因為《憲法》里有“轉讓”的提法，只是規定“不得非法轉讓”。只要有立法權的省、市人大通過允許土地“轉讓”，就合法了。但又覺得國家土地所有者和用地者都用“轉讓”一個詞不合適，想來想去想出“出讓”這個詞，就是把國家轉讓土地叫“出讓”，用地者之間轉讓土地叫“轉讓”，這樣權利界限就清楚了，主次就分明了。前蘇聯新經濟政策時期也用過“出讓”這個詞。對“出讓”、“轉讓”這個提法，大家都表示贊成。1988年12月，廣東省、上海市人大很快通過了土地出讓和轉讓的法規。

　　還有就是理論問題。馬克思主義認為，實行土地公有制可收取地租。比如恩格斯當年曾經極其肯定、明確地講：“消滅土地私有制并不要求取消地租，而是要求把地租——雖然是用改變過的形式——轉交給社會，所以，由勞動人民實際占有一切勞動工具無論如何都不排除承租和出租的保存。”但同時認為，土地只有價格而沒有價值。在實踐中土地能不能進入市場？理論界看法不一。為此，我在深圳召開了一次理論討論會，會上爭論激烈，意見很不統一。最后，我說，關于土地是不是商品，有沒有價值，暫且不去爭論，我們把土地使用權從土地所有權分離出來，我們出讓土地使用權，土地使用權進入市場，可不可以？大家表示認可。這也可以說是理論上的創新。事實上，城鎮國有土地由行政劃撥制改為有償出讓制，意味著正確認識和堅持了馬克思主義地租理論，也是豐富和發展了馬克思主義地租理論。后來，國家土地管理局又在深圳召開了一個大型理論研討會。說是理論研討會，實際是理論宣傳會，主要目的是為了擴大宣傳，取得理論界對土地制度改革的支持。1988年10月，又以我的名義向全國經濟體制改革理論討論會提供了一篇論文，題目是《論城市土地使用制度改革》，對改革中涉及到的主要問題進行了系統的論述。特別指出，實行土地出讓制，出讓的是土地使用權，不是土地所有權；實行出讓轉讓制，國家可以收取地價、地租，土地所有權在經濟上有了體現，強化了國家土地所有權；對土地使用者，比劃撥土地增加了許多權利，可以轉讓、抵押……有利于搞活企業，發展經濟；實行土地出讓、轉讓是市場經濟國家普遍的做法。實行這種制度，有利于吸收外資，有利于改革開放。這篇論文后來在《求是》雜志上發表。

　　法律和理論問題解決了，國有土地使用制度改革很快就開始了。

　　接受人大常委質詢

　　征收土地使用費是改革的序幕，真正的改革是建立土地市場，而建立土地市場又是從深圳土地使用權拍賣“第一槌”開始的。這“第一槌”標志著中國現代土地管理制度和土地市場的誕生，國內外影響很大。尤其是港澳和新加坡反應特別強烈，認為這是中國大陸改革開放的最后一塊禁區突破了。

　　但國內有兩種聲音。隨著試驗的擴大、深入，特別是兩次大塊土地的出讓，反對的聲音出現了。有部分人大、政協常委對土地使用制度改革想不通，特別是對出讓給外資企業表示強烈不滿，認為這是賣國行為，與過去外國在中國的租界沒有什么兩樣。于是，一些常委行使法律權力，向國務院提出質疑，要求限期答復。賣國是一項很大的罪名，當時也確實有些緊張。1989年11月24日，國家土地管理局代國務院起草了一份對部分常委質詢的書面答復。說明這次土地使用制度改革的原則和改革試點后的成效，從正面回答了委員們的質疑。文件發出后，全國人大還要求我去當面接受質詢。我又到人民大會堂當面回答了部分人大、政協常委的質詢。其中有的部長、著名專家提出的問題很尖銳、很激烈，我一一作了說明。我說，我們出讓的是土地使用權，不是土地所有權，更不涉及主權問題，即使是出讓的大宗土地，所有的行政、司法事務都屬于我們管轄。最后他們表示基本理解、同意我的陳述。

　　《憲法》修改和法規出臺

　　國務院批準的試點城市改革進展順利，特別是深圳、上海、福州、廈門，取得很大成功。未列入試點的珠海特區，也進行了改革。1988年，全國人大修改了《憲法》《土地管理法》，取消了土地不準出租的條款，明確“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1990年，國務院出臺了《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》，國家土地管理局向國務院報告中提出的改革原則都被采納了。這是城鎮土地使用制度改革的專項條例，是把這項改革從試點推向全國的重要的法律保障。

　　雖然有了法律保障，但要在全國推開還是很難。由于我國長期實行土地無償無限期的使用，造成人們不認為土地是巨大資產，基本沒有土地資產和土地市場的觀念，阻礙了土地使用制度改革的推廣。為此，我們加緊培訓土地管理隊伍，提高認識，增強全系統推進土地使用制度改革的自覺性。更重要的是，我想到要辦市長班，只要市長們想通了，改革就能很快推動起來。經請示中央組織部批準，我們多次舉辦全國土地使用制度改革市長班，把各地市長請來，請理論老師講課，請試點城市介紹經驗，并組織現場參觀，市長們的觀念認識很快有了轉變，效果很好。國家體改委和各省、市體改部門的領導同志也參加了市長班，他們也是推動土地使用制度改革的生力軍。

　　中央黨校是培訓黨政高級領導干部的高等學府，他們的教學對干部隊伍影響大。為了推動改革，我到黨校作了三個多小時的報告，講理論、講法律、講經驗、講實效。從會場的無聲中，從聽課人的眼神中，我感覺到他們是接受了。干部隊伍的思想變化，轉化為推廣改革的強大力量。

　　土地出讓最高年期的確定

　　這是根據境外經驗、結合我國實際情況提出來的。英國可能是實行批租制最早的國家，那時全英土地全部歸國王所有。開始時批租年期最高為999年，實際是永租制，后來逐步減少。香港原來屬英國管轄，也是實行批租制，開始批租最高年期不超過九龍租地的年限。后來逐漸調整為75年，但也有短期的。參考他們的做法，并考慮我們沒有批租經驗，規定較短的年期為好。于是，國家土地管理局向國務院的報告中提出50年。后來中央討論轉讓土地的問題時，時任中央主要領導問我為什么規定50年，長一些行不行。我當時回答：一是我們沒有經驗，開始規定較短期為好；二是一個人的工作年期，一般為50年，可以夠他們一輩子經營，而且可以轉讓、繼承、續期；三是我們過去規定房屋使用期一般為50年。四是如果認為時間短了，再增加幾十年也是可以的。后來制定法律時，改為最高年限70年。

　　但是，對土地到期“無償收回”，卻是有爭議的。請教香港專家的意見，他們說香港也是這樣做的。這主要是保護土地所有權者的利益考慮的，對土地使用者也是公平的。因為政府批租土地時，如果地上有建筑物，沒有拆除平整，地價相應要低些。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，還要付出拆除費用，就是再批租，地價也必然要相對降低。這樣是不公平的。所以，香港有的地塊在批租合同中明確寫上，政府收回土地時，地上建筑物要拆除，初步平整，恢復到批租時原來的狀況。這種規定有利有弊，可根據實際執行中遇到的利弊，進行具體政策調整。但這項規定還是必要的。

　　出讓大片土地的教訓

　　改革開放初期，許多外商要求取得大片土地進行投資開發。對此，國家土地管理局并不積極，但地方政府很積極。當時全國主要有三大片土地進行了試驗。一是海南省洋浦開發區，30平方公里土地已經簽訂了出讓合同，并進行了實際的開發。對出讓大片土地，國家土地管理局非常謹慎，直接聽取了海南省政府的匯報。我講了四條原則：第一，從領土角度講，出讓土地不能喪失國家主權；第二，從資源角度講，土地不能浪費；第三，從資產角度講，地租不能流失；第四，土地作為重要的生產要素，應充分發揮經濟效益。并對有關國家主權問題、開發區的公共設施、避免土地資產流失、移民安置等問題，講了許多具體意見。后來國家土地管理局又專門行文重申了這些觀點。事實證明，這個發展商沒有能力開發這樣一大片土地，而是以“土地作價入股”的形式，高價炒賣出去了，而且有許多是炒賣給國內企業。

　　二是天津市新開發區，出讓5.36平方公里土地。為了慎重起見，國土局直接參與了土地出讓合同的起草，經過多次修改，最后與外商簽訂合同，收取土地出讓押金80萬美元。這份土地出讓合同，后來由于外商籌集不到開發資金而終止了。

　　三是福建出讓20平方公里土地。地價壓得很低，只有征地補償費的一半，而且是先得到土地再分期開發。這是個大企業集團，我在北京飯店會見了該集團的副總裁，指出：我們出讓的國有土地大部分是政府征用的農民經營上千年的耕地，地上的房屋要拆遷，農民要安置，政府付出的成本是很高的。你們出的地價，我們難以接受。后來，我隨國務院主要領導視察該項目時，重申了上述意見。這個項目由于其他原因，未能談成。

　　這三宗大片出讓的土地，各自情況不同，一個是炒賣地皮；一個是無力開發；一個是壓低地價，分期開發，坐收土地增值之利。總之，都不成功，因為許多開發商并沒有這么大的能力。事實表明，國家出讓土地還是經過開發、分割為小塊土地出讓最為有利，應汲取教訓。

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