三十年探索后，我國土地制度將在土地財產(chǎn)權實現(xiàn)形式和制度上謀求突破

　　一塊近2900畝的農(nóng)村集體土地，以每畝土地年租金80元的價格，被出租給某高爾夫球場開發(fā)商50年。在海南省海口市長流鎮(zhèn)，《瞭望》新聞周刊近來調(diào)研時遭遇了一起熟悉又令人心痛的“土地故事”。

　　2006年，長流鎮(zhèn)政府把該鎮(zhèn)康安村位于那甲山2883.73畝集體土地，以“國有待定”山地為由，與海南一家高爾夫球投資有限公司簽訂了一個長期出租合同，建設有關火山口生態(tài)體育公園項目，實則興辦國家嚴控的高爾夫球場，租期長達50年，每畝年租金僅80元。

　　康安村委會干部告訴本刊記者，“這是典型的租金過低、期限過長、面積過大的“三過”和“以租代征”的土地違規(guī)案例。但長流鎮(zhèn)政府強行用鐵絲網(wǎng)圈占村民耕種的水田和甘蔗園。采訪中，村民吳友越一直反問，為什么國家對土地的管理這么嚴格，還會有人敢干這種違背國家政策和群眾意愿的事情？

　　隨著我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市建設用地矛盾日趨緊張。盡管我國已經(jīng)建立了較為嚴格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部門不斷通過“灰色地帶”甚至“潛規(guī)則”沖擊18億畝農(nóng)業(yè)耕地的“紅線”。

　　面對人類歷史上最大規(guī)模的中國城市化進程，我國城市建設用地捉襟見肘的局面將是長期性難題。而相對“寬裕”的農(nóng)村建設用地成為緩解這一矛盾的現(xiàn)實選擇。令人遺憾的是，農(nóng)村集體用地由于改革不完善、產(chǎn)權對象不明確，加上具體征用操作不規(guī)范，導致農(nóng)民土地權益受損、違規(guī)用地的現(xiàn)象時有發(fā)生，許多具體政策已難以適應時代的需要。

　　采訪中，不論是主管部門官員、學者還是開發(fā)商和征地農(nóng)民，都強烈地向《瞭望》新聞周刊表示，“在農(nóng)村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余載之后，我國土地制度改革還需要進一步加大力度深化改革。”

　　禍起農(nóng)地濫征

　　“利用農(nóng)村集體建設用地彌補城市建設用地不足，地方政府很早就開始了自發(fā)探索。”采訪中，中國土地協(xié)會副理事長黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，政策面對此有一個認識變化的過程，“1995年，江蘇蘇州最早開始了農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點。”

　　隨后，1997年試點擴大到浙江湖州、福建古田和河南安陽。1999年以來，國土資源部在各地試點的基礎上，又從全國范圍內(nèi)安排了較大規(guī)模的30處集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，比如安徽蕪湖、廣東順德等地。

　　經(jīng)過近十年試點的經(jīng)驗總結，國務院在2004年10月28日下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號文)，第一次明確提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉(zhuǎn)。”

　　地方政府隨即出臺地方政策響應這一解釋。2005年，廣東省政府第100號令頒發(fā)了《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定：“集體建設用地流轉(zhuǎn)方式與國有土地一樣，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押”；“可以使用集體建設用地興辦各類工商企業(yè)、外資投資企業(yè)、股份制聯(lián)營企業(yè)；興辦公共設施和公益事業(yè)；興建農(nóng)村村民住宅”。類似的還有云南省同年出臺的《關于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的意見》。

　　但農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)并沒有因此改變試點的狀態(tài)，一直沒有在全國范圍內(nèi)推廣。黃小虎解釋說，一方面，由于各地在試點過程中出現(xiàn)了不少不規(guī)范問題，對農(nóng)民的補償不到位，為了防止將土地流轉(zhuǎn)演變成亂占濫用，中央乃至管理部門都非常“審慎”；另一方面，有些地方政府有靠征地搞錢的強烈動機，即所謂“以地生財”，“如果允許農(nóng)民集體土地自己入市，收益會被農(nóng)民拿走，地方財政少了一筆收入，地方政府并不愿意。”

　　在一些地方政府看來，既不愿意少收土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，也不愿意放棄對農(nóng)地的大量占用。為了緩解緊張的用地矛盾，也為了規(guī)范兩種不同所有權的建設用地的流轉(zhuǎn)，2005年10月,國土資源部下發(fā)了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，在全國部分省市部署開展了城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作。國土資源部將掛鉤看作是“通過農(nóng)村建設用地的整理遷移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整和優(yōu)化”，但在一些地方，出現(xiàn)了“通過以掛鉤之名行增加建設用地指標之實”。

　　不規(guī)范用地的直接后果是，自20世紀90年代初至今，在廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，以及內(nèi)地一些城市郊區(qū)，農(nóng)地用于非農(nóng)建設的規(guī)模巨大且驚人。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國家提出要對耕地實行最嚴格的保護政策以來，我國耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，十年減少了1.24億畝。

　　當前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬失地農(nóng)民也給社會帶來巨大的潛在隱憂。

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