農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍在“突圍”

　　“流轉(zhuǎn)應(yīng)該是趨勢，在這個過程中，關(guān)鍵是應(yīng)該把抉擇權(quán)交給農(nóng)民自己。”黃小虎強(qiáng)調(diào)，土地制度改革的深化還是需要從農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向上做進(jìn)一步探索。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日趨活躍，產(chǎn)權(quán)管理存在四種形式：

　　其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，繼續(xù)保持集體所有。流向外部的，則通過土地收購儲備或轉(zhuǎn)權(quán)審批轉(zhuǎn)為國有。

　　其二，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，通過土地收購儲備將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有；在城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)。浙江的一些地方采用這種模式。

　　其三，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在流轉(zhuǎn)時都繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)形式，比照國有土地使用權(quán)出讓，將集體建設(shè)用地納入與國有建設(shè)用地一體化的統(tǒng)一市場。廣東采取的是這種形式。

　　其四，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為國有。如深圳市，事實上就是通過集體土地的全面國有化的模式。

　　但是，對這些方式，近日舉行的“土地管理與科學(xué)發(fā)展座談會”上，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊提醒，警惕改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中埋藏著很多潛在的“地雷”。他說，“比如，在有的地方,整個農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，地方政府把整個農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地。這種土地性質(zhì)的改變，一定要有一套規(guī)范的法律程序，任何地方政府不能夠鉆法律的空子，更不能違憲施政。”

　　另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多村委會改為了居委會，應(yīng)該警惕以“村改居”的名義來改變農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性。還有一些地方政府流行通過“拿土地?fù)Q身份”、“拿土地?fù)Q社保”的方式隨意改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

　　“這些口子一開，就是對農(nóng)民最大的一個剝奪。社保是一個公民的基本權(quán)利，不應(yīng)該和土地的財產(chǎn)權(quán)形成一種交換關(guān)系。這樣做，最大的一個問題是剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，剝奪了農(nóng)民可持續(xù)的維持生計的手段。”韓俊認(rèn)為，應(yīng)該通過戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化、社會保障權(quán)的均等化，而不是把這個權(quán)利的分享和土地的放棄聯(lián)系起來。

　　他認(rèn)為，“農(nóng)民市民化以后可以放棄土地，也可以不放棄，這是農(nóng)民的權(quán)利。而且即使農(nóng)民放棄，也不能通過行政手段放棄，而是通過市場化的方式，有一個市場化的退出機(jī)制。”

　　2006年，韓俊及其同事針對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯進(jìn)行入村調(diào)查，結(jié)果顯示，在調(diào)查的2749個村莊農(nóng)民上訪原因中，有43%是因為征地，23%左右是因為承包地的流轉(zhuǎn)。主要有三種情況：

　　他介紹說，征地的過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量存在；雖然物權(quán)法很明確，要給農(nóng)民建立社會保障基金補(bǔ)助，實際上個別地方是用土地補(bǔ)償費(fèi)為失地農(nóng)民建立社會保障。土地補(bǔ)償原本屬于農(nóng)民，這等于用農(nóng)民自己的錢給農(nóng)民建社會保障；以土地股份合作制的名義侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，也正在成為新焦點。

　　已經(jīng)出臺的物權(quán)法雖然明確了對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但是韓俊認(rèn)為農(nóng)民的土地權(quán)利仍然殘缺、薄弱和不完善。比如，按照物權(quán)法，農(nóng)民的承包權(quán)、宅基地不可以抵押，就表明這是一個殘缺的產(chǎn)權(quán)。國土資源部政策法規(guī)司司長王守智指出，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善的情況下，發(fā)生剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象，就變得不可避免。”

　　在他們看來，盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改革趨勢和物權(quán)法確立的權(quán)利保護(hù)都朝著正確方向前進(jìn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體政策和方法仍然處在艱難的探索中。

　　改革需要更深入

　　“對于土地問題，需要考慮今后城市化的大背景，現(xiàn)在有1.5億農(nóng)民進(jìn)城了，今后還有3億多農(nóng)民進(jìn)城。”韓俊指出，怎樣讓農(nóng)民有進(jìn)城的資本，這對我國土地制度是一個很大的考驗，“強(qiáng)化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)是一個好的辦法，承包地要物權(quán)化，宅基地要成為一個真正的產(chǎn)權(quán)。這些都是大勢所趨。”

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員蔣省三認(rèn)為，目前農(nóng)民集體土地財產(chǎn)的物權(quán)保護(hù)狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化要求，尤其與是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利觀念的強(qiáng)化形成了較大的反差，“如果不能從物權(quán)制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)，那么土地作為基本的生產(chǎn)要素，其資源配置會背離市場，將加劇土地的粗放，不節(jié)約、不集約的情況會更加嚴(yán)重。”

　　現(xiàn)在，焦點問題已經(jīng)集中在了土地產(chǎn)權(quán)的明晰和歸屬上。對于一些學(xué)者提出的農(nóng)村土地私有權(quán)觀點，國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱認(rèn)為此舉與目前國情適應(yīng)性仍待思考，“在社會還沒有能力為所有的農(nóng)民提供新的社會保障之前，禁止農(nóng)民買賣或抵押農(nóng)村土地，實際上是用法律的形式，強(qiáng)制性地給農(nóng)民一個相對穩(wěn)定的社會保障，就是土地。”

　　樊綱認(rèn)為，不要將進(jìn)入城市圈的農(nóng)村土地一律強(qiáng)制性征收為國家所有。可以在保留其集體“公有”性質(zhì)的前提下，允許其使用權(quán)或者說承包權(quán)延長到70年，這樣就使那些位于城市邊緣的農(nóng)地，事實上能以與城市土地同等的身份進(jìn)入地產(chǎn)市場交易，或稱“流轉(zhuǎn)”。關(guān)鍵一點是要改變原來關(guān)于城市用地都必須是“國有土地”的法律規(guī)定。

　　實際上，對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的討論已經(jīng)持續(xù)多年了。但無論何種主張，土地產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)發(fā)展到了不得不解決的時候。“完全可以先在宅基地上突破一下，將宅基地確定為一個真正可抵押、可買賣的產(chǎn)權(quán)，然后下一步再在承包地上突破。”經(jīng)常為決策部門提出政策建議的韓俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包權(quán)改革還要加快步伐。

　　在他看來，土地制度改革應(yīng)借鑒目前林權(quán)制度改革取得的成功經(jīng)驗。王守智也透露，對于土地管理法的修改討論也一直在進(jìn)行，“除用途管制、耕地保護(hù)這一系列的問題之外，最核心的改革可能就是，對農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式和制度的改革。”(文/記者唐敏)

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