農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍在“突圍”

　　“流轉(zhuǎn)應(yīng)該是趨勢(shì)，在這個(gè)過(guò)程中，關(guān)鍵是應(yīng)該把抉擇權(quán)交給農(nóng)民自己。”黃小虎強(qiáng)調(diào)，土地制度改革的深化還是需要從農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向上做進(jìn)一步探索。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日趨活躍，產(chǎn)權(quán)管理存在四種形式：

　　其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，繼續(xù)保持集體所有。流向外部的，則通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備或轉(zhuǎn)權(quán)審批轉(zhuǎn)為國(guó)有。

　　其二，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有；在城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)。浙江的一些地方采用這種模式。

　　其三，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在流轉(zhuǎn)時(shí)都繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)形式，比照國(guó)有土地使用權(quán)出讓，將集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地一體化的統(tǒng)一市場(chǎng)。廣東采取的是這種形式。

　　其四，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為國(guó)有。如深圳市，事實(shí)上就是通過(guò)集體土地的全面國(guó)有化的模式。

　　但是，對(duì)這些方式，近日舉行的“土地管理與科學(xué)發(fā)展座談會(huì)”上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊提醒，警惕改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中埋藏著很多潛在的“地雷”。他說(shuō)，“比如，在有的地方,整個(gè)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，地方政府把整個(gè)農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。這種土地性質(zhì)的改變，一定要有一套規(guī)范的法律程序，任何地方政府不能夠鉆法律的空子，更不能違憲施政。”

　　另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多村委會(huì)改為了居委會(huì)，應(yīng)該警惕以“村改居”的名義來(lái)改變農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性。還有一些地方政府流行通過(guò)“拿土地?fù)Q身份”、“拿土地?fù)Q社保”的方式隨意改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

　　“這些口子一開(kāi)，就是對(duì)農(nóng)民最大的一個(gè)剝奪。社保是一個(gè)公民的基本權(quán)利，不應(yīng)該和土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)形成一種交換關(guān)系。這樣做，最大的一個(gè)問(wèn)題是剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，剝奪了農(nóng)民可持續(xù)的維持生計(jì)的手段。”韓俊認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化、社會(huì)保障權(quán)的均等化，而不是把這個(gè)權(quán)利的分享和土地的放棄聯(lián)系起來(lái)。

　　他認(rèn)為，“農(nóng)民市民化以后可以放棄土地，也可以不放棄，這是農(nóng)民的權(quán)利。而且即使農(nóng)民放棄，也不能通過(guò)行政手段放棄，而是通過(guò)市場(chǎng)化的方式，有一個(gè)市場(chǎng)化的退出機(jī)制。”

　　2006年，韓俊及其同事針對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯進(jìn)行入村調(diào)查，結(jié)果顯示，在調(diào)查的2749個(gè)村莊農(nóng)民上訪原因中，有43%是因?yàn)檎鞯兀?3%左右是因?yàn)槌邪�地的流轉(zhuǎn)。主要有三種情況：

　　他介紹說(shuō)，征地的過(guò)程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量存在；雖然物權(quán)法很明確，要給農(nóng)民建立社會(huì)保障基金補(bǔ)助，實(shí)際上個(gè)別地方是用土地補(bǔ)償費(fèi)為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障。土地補(bǔ)償原本屬于農(nóng)民，這等于用農(nóng)民自己的錢(qián)給農(nóng)民建社會(huì)保障；以土地股份合作制的名義侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，也正在成為新焦點(diǎn)。

　　已經(jīng)出臺(tái)的物權(quán)法雖然明確了對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但是韓俊認(rèn)為農(nóng)民的土地權(quán)利仍然殘缺、薄弱和不完善。比如，按照物權(quán)法，農(nóng)民的承包權(quán)、宅基地不可以抵押，就表明這是一個(gè)殘缺的產(chǎn)權(quán)。國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智指出，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善的情況下，發(fā)生剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象，就變得不可避免。”

　　在他們看來(lái)，盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改革趨勢(shì)和物權(quán)法確立的權(quán)利保護(hù)都朝著正確方向前進(jìn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體政策和方法仍然處在艱難的探索中。

　　改革需要更深入

　　“對(duì)于土地問(wèn)題，需要考慮今后城市化的大背景，現(xiàn)在有1.5億農(nóng)民進(jìn)城了，今后還有3億多農(nóng)民進(jìn)城。”韓俊指出，怎樣讓農(nóng)民有進(jìn)城的資本，這對(duì)我國(guó)土地制度是一個(gè)很大的考驗(yàn)，“強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)好的辦法，承包地要物權(quán)化，宅基地要成為一個(gè)真正的產(chǎn)權(quán)。這些都是大勢(shì)所趨。”

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員蔣省三認(rèn)為，目前農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)的物權(quán)保護(hù)狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化要求，尤其與是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念的強(qiáng)化形成了較大的反差，“如果不能從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)，那么土地作為基本的生產(chǎn)要素，其資源配置會(huì)背離市場(chǎng)，將加劇土地的粗放，不節(jié)約、不集約的情況會(huì)更加嚴(yán)重。”

　　現(xiàn)在，焦點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)集中在了土地產(chǎn)權(quán)的明晰和歸屬上。對(duì)于一些學(xué)者提出的農(nóng)村土地私有權(quán)觀點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱認(rèn)為此舉與目前國(guó)情適應(yīng)性仍待思考，“在社會(huì)還沒(méi)有能力為所有的農(nóng)民提供新的社會(huì)保障之前，禁止農(nóng)民買(mǎi)賣或抵押農(nóng)村土地，實(shí)際上是用法律的形式，強(qiáng)制性地給農(nóng)民一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)保障，就是土地。”

　　樊綱認(rèn)為，不要將進(jìn)入城市圈的農(nóng)村土地一律強(qiáng)制性征收為國(guó)家所有。可以在保留其集體“公有”性質(zhì)的前提下，允許其使用權(quán)或者說(shuō)承包權(quán)延長(zhǎng)到70年，這樣就使那些位于城市邊緣的農(nóng)地，事實(shí)上能以與城市土地同等的身份進(jìn)入地產(chǎn)市場(chǎng)交易，或稱“流轉(zhuǎn)”。關(guān)鍵一點(diǎn)是要改變?cè)瓉?lái)關(guān)于城市用地都必須是“國(guó)有土地”的法律規(guī)定。

　　實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的討論已經(jīng)持續(xù)多年了。但無(wú)論何種主張，土地產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)發(fā)展到了不得不解決的時(shí)候。“完全可以先在宅基地上突破一下，將宅基地確定為一個(gè)真正可抵押、可買(mǎi)賣的產(chǎn)權(quán)，然后下一步再在承包地上突破。”經(jīng)常為決策部門(mén)提出政策建議的韓俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包權(quán)改革還要加快步伐。

　　在他看來(lái)，土地制度改革應(yīng)借鑒目前林權(quán)制度改革取得的成功經(jīng)驗(yàn)。王守智也透露，對(duì)于土地管理法的修改討論也一直在進(jìn)行，“除用途管制、耕地保護(hù)這一系列的問(wèn)題之外，最核心的改革可能就是，對(duì)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式和制度的改革。”(文/記者唐敏)

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