張曙光(中國經濟50人論壇成員、北京天則經濟研究所學術委員會主席)

　　關于土地問題我在前年做過研究———城市化背景下土地產權的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農村的集體建設用地問題和小產權房的問題，包括8個方面的問題。

　　第一個問題：城市土地與農村宅基地的不同

　　集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。農村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產比較起來，農村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發商，開發商建了房子賣給居民，產權也轉移了，使用權也轉移了，這是商品化交易的過程。農村則是集體劃撥，是無償的。這個無償劃撥雖然滿足了農民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉下人也可以買。而在農村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農村經濟的發展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農村規定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農村宅基地和農用地的差別也很大。農用地可以主張權利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農村宅基地出了不少問題，而且尋租現象大量發生。

　　第二個問題：小產權房的法律困境

　　政府規定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農村人賣給城里人或轉讓給城里人。政府的管制執法有兩種，一是行政執法，二是法院審理。行政執法，由國土資源部執行。國土資源部設了土地監察司，在各地設立了土地監察辦公室，去年搞了土地執法大檢查。法院審理的農民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區的青龍頭村，和城里的一個建設開發公司合作，蓋了138套別墅。結果被遙感衛星發現以后，國土資源部和北京市規劃辦公室進行了執法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產權”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區，所以村里就想把園區重新規劃。這時土地升值了，一位農民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續留下來。這個案例的判決說明了現在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現在的法律來判就是應該屬于這個農民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農業無關的產業，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發區也就完了。

　　第三個問題：“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

　　對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結果征地的名聲太壞，所以現在各地方政府變了個法———搞“城鄉統籌綜合改革”。那么城鄉統籌到底是什么？我做了些調查。這里提供兩個例子來說明，城鄉統籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉統籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發區———華明示范鎮。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發區，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農民上樓，一個農民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區政府2000畝，鎮政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉統籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質完全是在現存法律之內的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉統籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現在的城鄉統籌只是有效地解決了農民的住房問題，卻并沒有保障農民的財產權和發展權。因為所有置換出來的土地都實現了國有化，都被政府拿走，農民既喪失了處置權和使用權，也沒有了收益權。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農民的地給拿走。