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　　新《拆遷條例》為何難產(chǎn)？

　　公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的強(qiáng)拆空間

　　本刊記者／楊正蓮

　　北京市海淀區(qū)人大代表溫惠玲的問題，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)門頭村村民湛士勤對(duì)于強(qiáng)拆的擔(dān)憂，有望在相關(guān)法規(guī)中得到明確界定。

　　但作為《物權(quán)法》的配套法規(guī)，原計(jì)劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改近兩年卻尚無音訊。

　　日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人均向《中國新聞周刊》表示，拆遷問題非常敏感，現(xiàn)在不適合接受采訪，“新的拆遷法規(guī)什么時(shí)候能夠出臺(tái)還不好說，事情本身比較復(fù)雜。”

　　一位曾經(jīng)參與過前期草案討論的法學(xué)專家透露：“聽說現(xiàn)在停下來了。”

　　多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言：“我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)《修改條例》，可能出臺(tái)不了。”

　　楊在明的理由是，《物權(quán)法》非常明確地規(guī)定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動(dòng)產(chǎn)。但對(duì)于什么是公共利益，又很難界定其內(nèi)涵和外延，“這個(gè)問題一直是困擾司法界和社會(huì)各界的難題。”

　　難題的核心在于，對(duì)于公共利益的界定，直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力空間。

　　地方政府曾主導(dǎo)拆遷

　　中國的城市房屋拆遷制度始于上個(gè)世紀(jì)90年代。1991年6月1日，國務(wù)院發(fā)布了我國第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，原因是為了配套《城市規(guī)劃法》。

　　“城市規(guī)劃實(shí)施中遇到了規(guī)劃調(diào)整，這就需要拆房子。” 北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當(dāng)時(shí)的背景。

　　彼時(shí)，國有單位還是城市建設(shè)的主體，拆遷以政府為主導(dǎo)，并不涉及公共利益和非公共利益的區(qū)分，而指導(dǎo)思想則是通過舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件。“當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償是立足于安置，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善，所以老百姓比較擁護(hù)。” 王才亮說。

　　1994年，中國正式開始城鎮(zhèn)住房制度改革，并在當(dāng)年出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)管理法》，由此拉開了城市建設(shè)和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化序幕，開發(fā)商成為中國城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍。就在同一年，中國開始推行分稅制改革，地方政府開始逐漸倚重土地財(cái)政。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的拆遷和建設(shè)模式已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。為了適應(yīng)這種變化，2001年6月7日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改，并于當(dāng)年7月1日正式實(shí)施。

　　修改后的條例，仍然沒有區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運(yùn)作模式依然是建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后實(shí)施拆遷，發(fā)生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實(shí)行強(qiáng)制拆遷。

　　其中，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，并在無形中充當(dāng)了強(qiáng)拆的支持者，理論上為官商“合謀”提供了現(xiàn)實(shí)的便利，并逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源。

　　依據(jù)中國的土地管理制度，建設(shè)單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經(jīng)由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給建設(shè)單位。現(xiàn)實(shí)則是，地方政府往往在沒有收回土地的前提下，就把土地轉(zhuǎn)讓給了開發(fā)商，并給予建設(shè)單位拆遷許可，而政府退居幕后。

　　成為拆遷主體的開發(fā)商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)里。這樣就導(dǎo)致了相對(duì)于日漸升值的土地和房地產(chǎn)價(jià)格，被拆遷戶往往覺得補(bǔ)償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發(fā)并層出不窮。

　　國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)當(dāng)中，有近40%涉及拆遷，而在住建部，這個(gè)比例甚至高達(dá)70%到80%。

　　為此，國務(wù)院辦公廳、國土資源部和住建部多次發(fā)布緊急通知，要求處理好土地征收和城市拆遷問題。