專家解讀法治政府29條意見 民告官案一把手應出庭

　　近日，國務院發布關于加強法治政府建設的29條意見，這是在時隔6年之后，配合《全面推進依法行政實施綱要》出臺的進一步推進依法行政的具體意見。中國青年報記者就此采訪了中國政法大學副校長、行政法專家馬懷德教授。

　　政府立法要聽取公眾意見

　　摘要：政府立法要充分反映人民意愿。嚴格遵守法定權限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機制，保證人民群眾的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現。

　　事例：10月18日，北京市政府法制辦向社會公開征集2011年度政府立法項目建議。這是北京市首次向社會公開征集政府立法項目(限于政府規章)，從立法源頭上收集公眾意見和建議。

　　據了解，征集采取定向和非定向相結合的方式，包括以書面形式向本市的高校、科研機構、行業協會、社團組織等機構定向征集項目建議；通過媒體發布公告，向社會公眾征集項目建議；社會公眾可通過信件、傳真和電子郵件等形式，提交立法項目建議。

　　馬懷德：在立法過程中，向社會公開征集建議的做法，日益成為法律法規出臺前的常規做法。不過，這只在中央和省一級政府部門中做得更好一些。此次國務院出臺的意見，重在“建立健全”，可以看做是國務院在法規和規章出臺前提出的特定要求。

　　部門利益和地方保護傾向是政府立法的頑疾之一。此次出臺的意見為克服這兩個弊病，提出了制度保障措施，一是公眾參與，二是強化政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用。

　　以往，地方法規、部門規章的出臺，往往從自身出發，自行決定，法規、規章之間“打架”的情況屢見不鮮。意見要求，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，政府法制機構要及時報請本級人民政府決定。

　　盡管之前我們也有這樣的做法，但制度化不夠，此次的明確規定有望緩解或者減少政府立法中部門利益的影響和地方保護傾向。

　　廣州地鐵免票政策“朝令夕改”不應重演

　　摘要：加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。

　　事例：11月6日，廣州宣布要取消亞運期間公交地鐵免費政策，改為發放交通補貼。此次變化，是為修正公共交通免費政策的缺陷。據統計，廣州公共交通免費一周，公交地鐵的日客流量高達1754萬人次，其中地鐵日客流量接近800萬人次，大大超出地鐵運輸能力。地鐵一直超負荷運行，一周以來，啟動三級客流控制高達144次，嚴重影響了地鐵正常安檢和亞運安保工作，也給市民上下班及正常出行造成極大不便。

　　馬懷德：意見規定的“五大程序”是行政決策前連貫的、必經的程序，既是保障公眾知情權的需要，也是對行政決策進行科學把關的需要。

　　目前政府重大事項決策的程序和機制，比較多的是各級政府參照《國務院工作規則》來制定內部規范，對重大事項決策程序提出基本原則和大致框架。自2005年以來，不少地方政府還出臺了專門的立法。

　　我國目前還沒有專門的行政程序法，因此，“五大程序”就如何提高決策民主化、科學化水平提出了非常有針對性和建設性的要求。我們調研發現，很多失誤的決策都會產生后續問題和矛盾，這嚴重降低了政府公信力。通過制度規范決策行為，防止決策的隨意性、主觀性、盲目性，是政府依法行政、科學施政的重要前提。

　　用依法行政杜絕“宜黃事件”

　　摘要：強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任。行政首長要對本地區、本部門依法行政工作負總責，切實承擔起領導責任，將依法行政任務與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核。

　　事例：江西宜黃拆遷自焚事件發生后，一篇題為“透視江西宜黃強拆自焚事件”的文章出現在媒體上。該文提出：“地方政府為實施地方發展戰略，強拆在所難免，或者說不得已為之，否則，一切發展免談�！�

　　有評論指出，此次事件中，當地政府明顯違法行政。不少地方政府官員在急功近利的城市化沖動和扭曲的政績觀雙重作用下，打著“公共利益”的幌子，行犧牲農民等弱勢群體利益、換取GDP、進而換取“官帽”之實。

　　馬懷德：此項規定解決了以往官員依法行政動力不足的問題，也是意見的亮點之一。

　　以往，依法行政不是考核內容，與干部提拔晉升無關，因此，在一些官員眼中，面對矛盾和問題，是否依法處理，無足輕重。在現階段，一把手個人有法律意識往往有利于依法行政工作的開展。意見把依法行政列入考核范疇，無疑為講法治注入了動力。

　　同時，意見要求建立法律知識學習培訓長效機制，擬任地方人民政府及其部門領導職務的干部，任職前要考察其掌握相關法律知識和依法行政情況。依法行政成為組織人事部門考察干部的依據之一，這將大大改變官員既有的政績觀。

　　公開是原則，不公開是例外

　　摘要：認真貫徹實施政府信息公開條例，堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。對人民群眾申請公開政府信息的，要依法在規定時限內予以答復，并做好相應服務工作。建立健全政府信息公開的監督和保障機制，定期對政府信息公開工作進行評議考核。

　　事例：2009年，廣州市開了公布市級財政預算之先河。今年3月，廣東省財政廳首次在其網站上發布了廣東省2009年預算執行情況和2010年的預算，包括廣東省2009年一般預算收入執行情況表、2010年廣東省財政一般預算收支表、廣東省2010年省級一般預算收支表等9個表格。

　　但有專家指出，財政廳公布的表格太簡單，不夠詳細。

　　馬懷德：《綱要》對政府公開的內容沒有太多涉及，直到《政府信息公開條例》，內容也僅限于“信息”，而在此次出臺的意見中，公開的內容擴展到了政務和行政活動。在2008年實施的《政府信息公開條例》中，公開與否的自由裁量權其實是交給政府的，政府可以“三安全一穩定”為由拒絕公民申請。此次出臺的意見明確提出了以公開為原則、不公開為例外，這是非常值得肯定的進步，將是下一步法治政府建設的加速器。

　　意見要求，政府部門面對公眾申請時，要“依法在規定時限內予以答復，并做好相應服務工作”，不但要公開，還要提供進一步的服務，這就切實把公眾的知情權和政府自我約束的意愿結合在了一起。雖然增加了政府機關和公務員的壓力，但對他們廉潔高效地開展行政工作，是大有裨益的。

　　不履行行政復議決定要被追責

　　摘要：充分發揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發階段和行政程序中。暢通復議申請渠道，簡化申請手續，方便當事人提出申請。行政機關要嚴格履行行政復議決定，對拒不履行或者無正當理由拖延履行復議決定的，要依法嚴肅追究有關人員的責任。

　　事例：2009年8月，北京市昌平區43戶居民因陽坊鎮強制拆除溫室大棚的行為，向昌平區政府申請行政復議。經過長達3個月的審查，昌平區政府最終認定陽坊鎮的行政行為違法，申請人可以向陽坊鎮政府提起國家賠償。但當他們滿心歡喜地拿著這份行政復議決定書向陽坊鎮政府索賠時，卻遭到了對方的拒絕。

　　馬懷德：行政復議本是通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法，但由于公眾認知度不夠、獨立性不夠、公信力不足，導致采用率非常低。我國一年通過行政復議解決的矛盾糾紛，只有八九萬件，根本不能達到解決糾紛、降低司法成本的目的。

　　意見提出了“暢通”申請渠道、簡化手續，這就降低了行政復議的門檻，方便老百姓選擇這種爭端解決模式。另一方面，拒不履行、拖延履行復議決定的，要追究有關人員責任，這就從結果上、機制上打消了老百姓的顧慮，使他們樂意選擇行政復議這個渠道解決問題。

　　重大“民告官”案件一把手應出庭

　　摘要：完善行政應訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動，支持人民法院依法獨立行使審判權。對人民法院受理的行政案件，行政機關要依法積極應訴，按規定向人民法院提交作出具體行政行為的依據、證據和其他相關材料。對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴。

　　事例：截至2009年，山西省太原市法院共審理各類“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭應訴率一直為零，直到2008年，僅有6起案件中行政一把手出庭應訴。

　　馬懷德：法院是監督政府依法行政的最后一道防線，但是，有相當數量的行政機關一把手不但不出庭，甚至還要干預司法審判，法院裁判對這些機關來說無足輕重。這不但有損于司法權威，也違背了行政訴訟制度的初衷，會導致公眾對整個司法制度的不信任。

　　意見要求行政機關積極應訴，重大案件行政機關負責人要主動出庭應訴，這有非常積極的示范作用，既能督促一把手學法、懂法、用法，也能讓其他公務員增強法治意識，提高依法行政的自覺性。從效果來說，一把手出庭應訴也能減少中間溝通環節，節約行政成本。(李麗)