以被動釋法為主

　　“全國人大解釋基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的釋法程序。”王振民告訴記者說，“首先是啟動程序。根據基本法和有關法律的規定，可以啟動人大釋法的主體有三個：一是全國人大常委會自己主動釋法，二是國務院提請人大釋法，三是香港終審法院。過去十年人大三次釋法，一次是全國人大常委會主動釋法，另外兩次是由行政長官請求、經由國務院向全國人大常委會提案而啟動的，屬于被動釋法。”

　　三個啟動釋法程序的主體當中，唯有特區終審法院沒有行使啟動釋法權。“其實，在第一次釋法時，終審法院就應該請求全國人大釋法。”董立坤說，“基本法第58條明確規定，香港法院在審理案件時需要對關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終審判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。因此，特區政府啟動釋法程序，是對終審法院殆于行使職權的一種補救。”

　　關于人大釋法是以主動行使為主，還是被動為主，在第二次釋法后，全國人大常委會副秘書長、香港基本法委員會主任喬曉陽在香港回答記者提問時說，全國人大常委會這一次之所以主動“釋法”，是因為“在這個基本的問題(指2007年行政長官和立法會產生辦法)上，爭拗不止，影響到政制發展下一步付諸實施。”“不到萬不得已，人大不會出手。”這表明，被動釋法是常態，主動釋法是例外。

　　全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員、北大教授饒戈平認為，目前，從釋法的動議到提起的程序，通過三次釋法，已經基本成熟。下一步，要總結經驗，就釋法的權限、程序和規則作出清晰的規定。

　　人大釋法的具體工作程序，應當遵循人大解釋法律的一般程序。立法法專門規定了“法律解釋”。2004年第十屆全國人大常委會第12次委員長會議又通過了《全國人大常委會法律解釋工作程序》。“但人大在解釋香港基本法的時候，除了必須符合這些程序要求外，還有一些特殊的安排。例如，2005年在人大釋法之前，全國人大常委會委派喬曉陽等到深圳舉行座談會，聽取香港各界人士尤其是法律界人士的意見，包括反對釋法或者對釋法有不同看法的人士的意見。這其實類似于聽證或者法的辯論。今后可以更加制度化，名稱最好不要叫做‘座談會’，而叫做‘聽證會’。這樣從程序上，盡管表面與法院釋法的司法程序不同，但是在釋法前聽取各方面的意見、尤其是反對的意見，其效果和作用應該是一樣的。”王振民說。

　　另外，根據基本法的規定，人大釋法不同于解釋一般法律，還有一個特殊程序，就是必須征求全國人大所屬的香港基本法委員會的意見。這是人大解釋基本法的必經程序。

　　“全國人大常委會如果不接受特區法院申請釋法，要不要征詢基本法委員會的意見，法律沒有明文規定，這有待于將來的實踐來創造憲制慣例。”王振民分析說，“基本法委員會12名成員中，一半來自內地，另一半來自香港，他們可以把香港各界主要是法律界對釋法的意見，帶到全國人大常委會，從而使人大釋法可以照顧到香港實行普通法的特殊情況。”

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