財稅改革:解決土地財政膨脹 管住政府“閑不住的手”(2)

　　讓政府的錢袋子“穩”下來

　　在政府“錢袋子”收入的諸多來源中，依法征收的地方稅幾乎是唯一的穩定來源，也理應成為政府收入的主要來源。但是，自1994年分稅制改革以來，地方政府稅收來源不斷縮小，而事項支出卻不斷增加，導致的后果就是地方政府在收入方面過多依賴非稅手段，如轉移支付、舉債、收費等等，產生一系列弊端，地方債務膨脹就是表象之一。“錢袋子不鼓沒法辦事”，在地方缺乏自主穩定收入的情況下，土地財政、城市投融資平臺……一個個財政擴張工具伴隨著地方政府“錢袋子”在負債紅線上奔跑。

　　十八屆三中全會提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，正是對上述問題的正視與解決。通過重整稅制，地方政府有望獲得自主穩定的收入來源，這將對遏制地方財政亂象起到有力作用。

　　地方債務危機背后的稅收之困

　　湖北某縣財政局王局長告訴半月談記者，每年縣里都會有很多任務下達給他們，要求籌集多少資金，特別是一些基礎設施項目的資金要求他們予以解決。但他們手里可控的資金又有限，無奈之下，只有舉債。以前是向銀行舉債，現在是向社會舉債。

　　“目前我們的償債能力可以說很低，而債務卻在一直增長，就怕總有一天會崩潰。”王局長對此憂心忡忡，“因為政府債務積累多、時間長，現在已經有不少人開始起訴。”

　　廣西一名官員坦言當地“錢袋子”一靠土地出讓金收入，二靠政府投融資平臺。據他透露，近年來該市先后設立了城市投資建設發展公司、建設投資開發公司、新城投資開發公司等多家投融資平臺。“截至2011年，城投公司銀行負債就超過了100億元，其他幾家公司負債也接近這個水平。由于政府投資平臺的相關債務是計入財政負債，政府負債水平不斷攀升，到2012年下半年市財政負債水平已經超過90%。”

　　談到地方財政緊張狀況時，許多基層干部指出，地方稅收的縮小是根源之一。1994年分稅制改革以來，稅收重心向中央財政傾斜，國家陸續進行了多次微調。然而隨著經濟發展水平的提升、剛性民生支出種類的擴展和總量的不斷加大，基層政府面對的是不斷加大的事權和逐年攀升的支出壓力，地方財力日益捉襟見肘。

　　廣西壯族自治區合浦縣財政局紀檢組長黃乃盛說：“合浦縣是農業大縣，財政窮縣，以前有農業稅，包括特產稅4000多萬元收入。農業稅取消以后，縣財政更加困難了。”內蒙古自治區固陽縣地稅局副局長常占青說：“從這幾年來看，地稅收入不少轉成國稅，而且分配比例上也向中央傾斜。未來‘營改增’要在全國推開，或許對我們還會有影響。”

　　黑龍江七臺河市國稅局干部仁慧麗更是以結構性減稅算了一筆賬。她說，從2010年到2012年七臺河市進行結構性減稅，共減少稅收逾9億元，扣除上繳國家部分，地方財政收入減少逾2億元，相當于一年國稅收入留存地方的稅收總額。

　　除了稅收減少，現行稅收體制也存在考核制度不合理等弊端。記者在調查中甚至發現，部分基層政府和稅收部門迫于考核壓力，不惜采取征收“過頭稅”、“招商引稅”等“非常規”手段創收。

　　稅制改革有利于穩定地方政府收入來源

　　十八屆三中全會對稅制改革做出了具體部署，既涉及增值稅、消費稅、資源稅、房地產稅等專業稅種，更涉及“逐步提高直接稅比重”、“完善國稅、地稅征管體制”等結構性安排。其中許多措施都有利于完善地方稅體系，為地方政府建立穩定的收入來源。

　　一些生態功能區的干部群眾建議，國家應繼續完善公益補償機制，保護生態，同時應開征環境保護稅，突出“綠色GDP”對社會發展的作用。

　　一些擁有豐富礦產資源的地方政府則對資源稅改革充滿期待。對于安徽淮北市這樣的資源型城市而言，能否在資源稅征收上有所突破，對當地財政盤子大小舉足輕重。

　　“希望能加快資源稅改革，盡快從計量征收變成計價征收。”淮北市財政局總會計師葉衛平說，當地政府以每噸2元征收煤炭資源稅，該稅種收入歸地方。但是，這種計量征收的方式，與煤炭價格波動無關，以前煤炭每噸300元的時候征收2元，煤價升高到每噸1000多元的時候，還是按照2元征收，地方所能征收稅收體量長期處于較低水平。如果能改為按照銷售額的百分比來進行征收，對地方而言更為劃算。在改變征收模式的同時，不能僅僅關注地方稅收是否增加，還必須避免給企業增加稅負，這就需要由中央層面統籌協調，才能實現目標。”

　　與此同時，還有必要對征稅管理模式進行改革。十八屆三中全會提出，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。對此，財政部部長樓繼偉指出，稅收將不再是預算確定的任務，而是轉為預期目標。這意味著稅務機關將按照法律法規征稅，不是為了完成任務多收或少收。這無疑有利于減輕地方政府的稅收考核壓力，根治“引稅”、“買稅”等亂象。

　　穩住政府“錢袋子”同時更要確保中國經濟活力

　　財稅改革涉及多方關系。財政部財科所副所長劉尚希表示，財稅實際上一頭連著政府的錢袋子，另一頭連著老百姓的錢袋子，財稅是兩個錢袋子之間的橋梁、紐帶。顯然，這兩個錢袋子要有一個平衡。

　　“按照經濟學上的‘拉弗曲線’，一國的實際稅負一旦超過33%，一定會降低該國的經濟活力，因為大家都不愿意做事了。”中國稅務學會學術委員、四川大學經濟學教授李航星說，“十八屆三中全會可視為新一輪稅改的啟動，總體目標是要在保證政府稅源穩定的基礎上，確保中國經濟活力。”

　　對此，中國社科院財經戰略研究院財政室主任楊志勇建議，未來新培育的地方稅種多屬新開征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結構性減稅、為經濟運行減負才是當下稅收改革的主題，短期內不宜大幅加稅。所以除了推進地方獨有稅種外，還可對目前中央地方共享稅種進行進一步完善，提高共享稅種的地方分成比例，可以較快見效地解決地方財力問題。