財稅改革:解決土地財政膨脹 管住政府“閑不住的手”(3)

　　激活中央、地方兩個積極性

　　改革就是利益的調整，財稅體制改革調整的重點之一就是中央和地方的利益關系，其目標是理清權責，建立事權和支出責任相適應的制度，發揮中央和地方兩個積極性。對此，近年來在財權的不斷減少和事權的不斷增加中“煎熬”的地方政府充滿期待。

　　地方政府賬本載不動太多事權

　　廣西柳城縣人口過40萬，財政供養人員1.1萬，以甘蔗種植為支柱產業。2012年全年實現地方財政收入6.7億元，其經濟和財政狀況在相鄰縣中算中等。

　　對縣情非常熟悉的縣長告訴半月談記者，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可財政又無力解決，“囊中羞澀”的地方干部都不敢輕易下鄉調研。他只能表態：“盡力向上級爭取。”

　　縣財政局提供了一份詳細清單《財政預算項目支出應列未列表》，密密麻麻共9頁，詳細列出了縣里數十個部門的經費支出，上面寫著：“集體林權制度改革工作經費75萬元”、“第六次人口普查費30萬元”、“水利項目配套100萬元”……

　　縣人大常委會一名副主任告訴記者，上面這份清單通過了人大審議，但因為超出收入范圍，不能實現財政平衡預算，所以只能以“應列未列”體現。實際上，僅2010年，該縣無法安排進預算的必需開支項目支出達1.2億元。由于可用財力不足，該縣甚至連維持正常運轉的需要都難以保證。

　　2012年6月8日，審計署對54個縣財政性資金進行審計調查。結果顯示，當前縣、市兩級政府確實存在事權不清晰，上級政府下放事權過多，地方支出責任不斷增加，與其自身財權不完全匹配的現象。這些都讓地方財力背負沉重負擔。

　　黑龍江七臺河市財政局干部劉慶浦舉例說明了基層財政增支壓力不斷加大的現狀：七臺河市教育經費支出占財政支出比例從2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建設支出占財政支出比例由幾乎為零發展到現在的15.3%。

　　轉移支付改革化解“專項配套”之困

　　從制度設計上看，現行財稅制度通過轉移支付能夠彌補地方在執行事項上的財力不足，但實踐中卻問題多多。

　　1994年我國實行分稅制，確定了中央和地方的財政收入劃分，對于中央集中財力、加大對中西部地區的財力補助、促進區域均衡發展，都發揮了巨大作用。分稅制有利于中央意圖的實現，強化了中央政府對地方政府的調節，使中央財政在宏觀調控中處于主動地位。如今，三農、文教、衛生、科技等支出，都是由中央、省、市、縣、鄉鎮各級政府共同負責。

　　中國社科院財經戰略研究院課題組研究表明，當前，中央政府集中了大部分財政收入，其中很少一部分會被存起來，作為中央預算金的來源；中央政府自己花的錢大概占1/3；最大的一塊則是通過稅收返回、轉移支付等途徑撥付給地方政府。地方政府除了自己掙的錢外，約一半財政收入要靠上一級政府的財政轉移支持。

　　安徽淮北市財政局預算科科長焦福生認為，分稅制的實施效果及其優點，都是顯而易見的，然而在長期的實踐中，問題逐漸顯現，以專項配套對地方“錢袋子”的負擔尤甚。在一些地方，轉移支付資金大部分是專項轉移支付，地方可自由支配的資金數量有限。專項轉移支付項目很多都要求地方財政配套資金，有些項目要按照1:1比例配套。

　　中部地區某縣縣長向記者反映，雖說爭到項目，就爭到了錢，可上面要求縣財政拿出錢配套，而縣里面實在拿不出錢。縣長回憶，2009年縣里向省里各部門爭取項目資金1.3億元，主要用于水庫加固除險等方面。為爭取這些項目資金，他到省里申請項目的專項匯報不下20次。爭取到資金后，縣財政被要求配套資金3000多萬元。上級經常前來檢查某些工作是否足額支出財力，縣里不得不拆東墻補西墻挪用經費。他無奈地比喻道，“八個瓶子四個蓋，只有輪換著來蓋”。

　　針對此，十八屆三中全會明確要求，完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。

　　轉移支付向一般性轉移支付傾斜，將有效減輕地方財政配套負擔，有利于地方輕裝上陣落實各項建設。此外，專家建議，在保持分稅制財政體制基本穩定的前提下，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，優化轉移支付結構，形成統一規范透明的財政轉移支付制度。

　　調整事權，激活中央、地方兩個積極性

　　許多專家學者表示，地方“錢袋子”的窘迫現狀與各級政府間事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規范的現象有直接關聯。事權劃分不清，既不利于盡責，也不利于問責。

　　十八屆三中全會明確提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，強調“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權”。

　　“突出強調支出責任，實際蘊含了‘錢由誰來花更合理’的內涵。”財政部財科所副所長劉尚希說，權責的明晰將有效激活中央和地方兩個積極性。

　　專家建議，對于中央政府與地方政府間的財政關系，應當用法律進行規范。中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，成熟市場經濟國家在財稅體系建設方面的一大共性，是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責任、收入劃分以及轉移支付安排等財政關系以立法形式予以明確。以美國為例，作為聯邦制國家，美國的憲法對于聯邦、州和地方三級政府的支出責任作出了明確界定。

　　一些專家認為，針對事權的具體劃分，中央和地方將展開新一輪互動。通過這種良性的互動，彼此的權責將更為明晰。互動的結果，將帶來各級政府權力清單的明晰化，推進政府效能建設，使公共權力在陽光下運行。（記者 程士華 閆祥嶺 李斌 徐海波 江毅）