(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
就水源地污染現(xiàn)狀，本刊記者采訪了國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)主任胡濤。
沒(méi)有責(zé)任追究制度
中國(guó)新聞周刊：造成目前水污染加劇的根本原因是什么？
胡濤：是體制。
中國(guó)有政策，有收費(fèi)(排污收費(fèi))，有技術(shù)設(shè)備，有環(huán)評(píng)，但我們沒(méi)有良好的治理體制。今天還有人認(rèn)為我們是技術(shù)、設(shè)備不到位，這樣的觀點(diǎn)，我們不能茍同。
據(jù)我們研究，中國(guó)目前比較缺乏的是一種GOVERMENCE(管治力)，包括政府、立法和司法，這比政策、資金、管理、技術(shù)更厲害。
中國(guó)新聞周刊：舉例來(lái)說(shuō)……
胡濤：排放污水的企業(yè)，都通過(guò)了環(huán)評(píng)報(bào)告。那么，太湖也好，淮河也好，應(yīng)該不會(huì)繼續(xù)被污染了啊。可是新的污染就在那兒明擺著，從哪兒來(lái)的？
這只能說(shuō)明，很多環(huán)評(píng)是靠不住的。誰(shuí)在做環(huán)評(píng)？是環(huán)保局下屬的環(huán)科所在做。環(huán)評(píng)是一種生意，環(huán)科所拿企業(yè)的錢(qián)，環(huán)保局負(fù)責(zé)審批，形成了一個(gè)利益鏈。
中國(guó)新聞周刊：如果出了假環(huán)評(píng)，怎樣追究責(zé)任？
胡濤：從理論上講，這件事挺簡(jiǎn)單：誰(shuí)批的？誰(shuí)做的環(huán)評(píng)？我們可以倒推，很快就可以推出來(lái)誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。但是，我們沒(méi)有責(zé)任追究制度。起碼，這造成了部門(mén)利益的最大化。還拿環(huán)保部門(mén)為例，大家都知道排污要收費(fèi)，如果環(huán)評(píng)得到認(rèn)真執(zhí)行，從而關(guān)了超標(biāo)排污企業(yè)，環(huán)保部門(mén)找誰(shuí)收費(fèi)去？
不要忘了，我們可是在實(shí)行收支兩條線制度，上繳罰款之后，大部分是可以返回給自己部門(mén)的。斷了這條線，環(huán)保部門(mén)肯定會(huì)說(shuō)：我沒(méi)錢(qián)辦公。但環(huán)保局的職責(zé)是為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，沒(méi)錢(qián)可以找人大、政府要去。
多頭管理的責(zé)權(quán)分歧
中國(guó)新聞周刊：以上說(shuō)的只是體制問(wèn)題中的一部分吧？
胡濤：是的。體制問(wèn)題還包括部門(mén)之間的分歧、地方之間的分歧。
中國(guó)新聞周刊：部門(mén)間的分歧是怎樣的？
胡濤:說(shuō)部門(mén)的分歧，得先從立法說(shuō)起。
我們的立法有很多問(wèn)題：一、法律之間有矛盾，有沖突之處；二、認(rèn)識(shí)模糊；三、操作性差；四、執(zhí)法問(wèn)題就更多。如果喊一聲“誰(shuí)來(lái)執(zhí)行”？很多部門(mén)就都出現(xiàn)了。
中國(guó)新聞周刊：這就是所謂的多頭管理？
胡濤：《環(huán)保法》里面倒是寫(xiě)了，由環(huán)保總局統(tǒng)一監(jiān)督管理。可環(huán)保總局哪能統(tǒng)一得了。
比如退耕還林，還林還草，這是一個(gè)有錢(qián)的事。有個(gè)部門(mén)就自己管起來(lái)，既不讓林業(yè)部門(mén)插手，也不讓環(huán)總做。再比如水質(zhì)污染，環(huán)總和水利部門(mén)總“打架”。環(huán)總說(shuō)，就是水利部調(diào)水導(dǎo)致了污染；水利部則反唇相譏，說(shuō)水污染的問(wèn)題就是環(huán)總的責(zé)任。環(huán)總和海洋局之間也有爭(zhēng)論：海洋局認(rèn)為是陸地污染順流而下導(dǎo)致的海洋環(huán)境惡化；環(huán)總則找出了近海養(yǎng)殖和油田污染的證據(jù)。最典型的要算保護(hù)區(qū)。除了環(huán)保部門(mén)，甲部門(mén)搞一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，乙部門(mén)搞一個(gè)國(guó)家公園。
只要由兩個(gè)部門(mén)管事，就會(huì)有沖突，這種事兒多了。緣由在于責(zé)任不清楚。
中國(guó)新聞周刊：具體到水污染，地方之間又有哪些分歧？
胡濤：安徽蚌埠沒(méi)水喝，安徽可以說(shuō)：污水從河南來(lái)。河南可以說(shuō)：我有責(zé)任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江蘇，迎著淮河的入海口，更想問(wèn)由誰(shuí)負(fù)責(zé)？到底是環(huán)保總局負(fù)責(zé)？還是河南、安徽、江蘇負(fù)責(zé)？
河南省政府可以這樣說(shuō)：這個(gè)責(zé)任不是我政府造成的，你可以關(guān)掉周口味精廠。表面看誰(shuí)都有責(zé)任，實(shí)際誰(shuí)都沒(méi)責(zé)任。
中國(guó)新聞周刊：在這件事情上，中央和地方又有怎樣的分歧？
胡濤：國(guó)家在1997年開(kāi)始大規(guī)模治理淮河，想讓淮河變清。但如果我是淮河流經(jīng)地的省長(zhǎng)，就會(huì)算一筆賬，企業(yè)開(kāi)在我這里，利稅算我的，污染流到下游去，我干嗎要關(guān)掉我的利稅大戶？
誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，誰(shuí)來(lái)檢討
中國(guó)新聞周刊：雖說(shuō)現(xiàn)行體制下責(zé)任不好認(rèn)定，但是否有應(yīng)急的辦法？
胡濤：辦法是有，那就是環(huán)保總局一竿子插到底的檢查。看看環(huán)總近些年來(lái)的環(huán)保風(fēng)暴吧，也只能是環(huán)總查出來(lái)一批，關(guān)掉一批或整治一批。
問(wèn)題是，環(huán)總有200多個(gè)公務(wù)員編制，加上事業(yè)單位不過(guò)兩三千人，就算統(tǒng)統(tǒng)派到下面沒(méi)日沒(méi)夜地檢查，能覆蓋多少企業(yè)？多少村莊？你查得過(guò)來(lái)嗎？
10年前我就提過(guò)，說(shuō)這是我們?cè)摳傻氖聝簡(jiǎn)幔恐醒搿⒌胤健⑵髽I(yè)的責(zé)任都是什么？我當(dāng)時(shí)就建議界定中央和地方的責(zé)任。也是從那時(shí)開(kāi)始，我所在的課題組加強(qiáng)了這方面的研究。
中國(guó)新聞周刊：剛才說(shuō)到了政府，說(shuō)到了立法，體制上還有哪些問(wèn)題？
胡濤：監(jiān)督管理體制也有問(wèn)題。
剛才說(shuō)到了環(huán)評(píng)總能過(guò)關(guān)，這背后的利益，有人監(jiān)督嗎？淮河、太湖、滇池污染越來(lái)越嚴(yán)重，誰(shuí)來(lái)檢討？如果說(shuō)監(jiān)督體制上的亮色，那就是每年“兩會(huì)”期間，代表委員們的持久壓力，好歹還讓一些地方政府和企業(yè)不至于放肆無(wú)度。
中國(guó)新聞周刊：司法方面是否可以予以懲戒？
胡濤：刑法上是有“破壞環(huán)境罪”的，但據(jù)我所知，只有山西運(yùn)城一例，企業(yè)被追究了刑事責(zé)任。
你可以看到，環(huán)境污染問(wèn)題很多，但官司極少。你要去告企業(yè)，可企業(yè)有成千上萬(wàn)，即使在西方，也很難打這場(chǎng)官司。
中國(guó)新聞周刊：找不著被告，就吃啞巴虧了？
胡濤：找不著被告的情況下，美國(guó)人就告美國(guó)環(huán)保局。美國(guó)環(huán)保局也因此經(jīng)常當(dāng)被告，也經(jīng)常輸官司。最近的一次，是民間團(tuán)體狀告環(huán)保局不作為，對(duì)CO2不控制，環(huán)保局被判敗訴。
實(shí)際上，在這場(chǎng)官司中，環(huán)保局希望輸?shù)魹楹茫驗(yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定由環(huán)保局管二氧化碳，美國(guó)法院一宣判，按照英美法系的判例制度，環(huán)保局從此就可以去管CO2了。
回到中國(guó)，前一陣浙江農(nóng)民狀告地方環(huán)保局不作為獲勝，是一個(gè)非常積極的信號(hào)。
建立很好計(jì)算的利益鏈條
中國(guó)新聞周刊：你的研究有哪些建設(shè)性意見(jiàn)？
胡濤：在“國(guó)家環(huán)境執(zhí)政能力”課題組研究的基礎(chǔ)上，我們做了進(jìn)一步的分析，得出了如下結(jié)論：中央政府不能再負(fù)無(wú)限責(zé)任，中央和地方職責(zé)應(yīng)該互不重疊；各省職責(zé)不交叉；管理責(zé)任層層遞解到污染企業(yè)；中央實(shí)施以市場(chǎng)為導(dǎo)向、而不是以行政手段為主的動(dòng)態(tài)調(diào)整。必須要采取市場(chǎng)機(jī)制下的手段，讓政府和企業(yè)一樣，都成為具備實(shí)質(zhì)意義的民事主體。
中國(guó)新聞周刊：具體到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果？
胡濤：我們還以淮河為例。按照目前的技術(shù)裝備和水平，在河南安徽兩省之間，對(duì)淮河進(jìn)行斷面監(jiān)測(cè)是已經(jīng)在做了的事情，其中的數(shù)據(jù)，正好可以為我們所用。
對(duì)淮河進(jìn)行的斷面監(jiān)測(cè)，可以看出河南的排污總量；同理，在安徽江蘇之間進(jìn)行斷面監(jiān)測(cè)，就可以得出安徽的排污總量。
這樣，中央就可以根據(jù)斷面出水口水污染濃度向各省征收排污費(fèi)——注意，在這一模式下，排污費(fèi)由向企業(yè)征收轉(zhuǎn)而向省征收，這是這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。
中國(guó)新聞周刊：政府只負(fù)有限責(zé)任的概念如何操作？
胡濤：省級(jí)政府，以及下級(jí)政府都只負(fù)有限責(zé)任。省級(jí)政府也可以如法炮制計(jì)算出市級(jí)政府的出水口水污染濃度。
通過(guò)對(duì)每個(gè)水污染當(dāng)量的計(jì)算，打個(gè)比方說(shuō)，河南省政府需向安徽省政府每年支付10億人民幣的補(bǔ)償，具體到下級(jí)政府，也照此操作，每個(gè)行政單元都有市場(chǎng)化的責(zé)任。同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付制度中做出限制，如果這10個(gè)億不賠，中央對(duì)河南的轉(zhuǎn)移支付就少10個(gè)億。此外，還要干部考核標(biāo)準(zhǔn)、刑事責(zé)任也都要跟上。
在這一模式下，每個(gè)地區(qū)都有利益?zhèn)鬟f，都處在一個(gè)很好計(jì)算的利益鏈條上。
中國(guó)新聞周刊：這一研究進(jìn)入實(shí)施階段了嗎？
胡濤：當(dāng)然還沒(méi)有。我們正在向中央反映，能不能拿一個(gè)小一點(diǎn)的流域給我們做個(gè)試點(diǎn)。試點(diǎn)中，一些細(xì)節(jié)上的漏洞可以得到完善，我們也相信，這一辦法，能夠從源頭上治理好中國(guó)的水污染、流域污染。
中國(guó)新聞周刊：若將環(huán)保總局升格為環(huán)境部，是一個(gè)行之有效的方案嗎？
胡濤：我不這么看。環(huán)保總局升格，如果沒(méi)有市場(chǎng)化手段支撐，不過(guò)是重復(fù)行政手段治理的老路。(感謝國(guó)家環(huán)境執(zhí)政能力研究課題組毛壽龍、李善同、毛顯強(qiáng)的幫助)
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