迎著熱點(diǎn)問題破解行政管理改革難題，大膽回應(yīng)各層普遍反映的問題，開出上下認(rèn)同度高的“綜合處方”

　　“上面千條線，下邊一根針”。回首和展望行政管理體制改革，終極目的都是服務(wù)于群眾利益。因此，與群眾接觸最多的基層黨政干部在具體事務(wù)中的感受對改革有著重要參考意義。

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪的基層干部、各類專家認(rèn)為，基層政府職能必須界定清楚，在增加服務(wù)群眾、管理社會的能力方面，則要理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，通盤考慮行政管理的職能設(shè)置。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“空心化”

　　隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作逐漸到位，本刊記者歲末在一些地方了解到，在轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能之后，在西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育，社會治安等社會公共服務(wù)功能已出現(xiàn)弱化趨勢。

　　廣西博白縣擁有近160萬人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)由34個減少到28個，一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動輒有八九萬人口。當(dāng)?shù)馗刹空膊┱f：“干部職數(shù)沒怎么增加，行政成本卻上升了不少，比如干部下鄉(xiāng)要跑更遠(yuǎn)的路，交通、通信費(fèi)用都會上升。以前一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能包一兩個村就行了，現(xiàn)在必須要面對三到四個村，工作壓力大大增加。”

　　一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形容目前的工作環(huán)境是“水深火熱”。一方面所有直接與農(nóng)民打交道的具體工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不能缺位，但西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手不足。如廣西容縣楊梅鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)干部編制31個，一度在編僅25人，其中還有7人被抽調(diào)。

　　另一方面，一些地方實(shí)行了鄉(xiāng)財縣管的財政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)困難，工資福利更談不上，一名多年的科級干部，工資水平連做建筑的農(nóng)民工都比不上。每到換屆沒有人愿主動到環(huán)境條件差、待遇差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空心化”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

　　基層公共服務(wù)資源不足，而各種各樣的“一票否決”越來越多，不少基層干部都被壓得喘不過氣來。

　　廣西容縣多年的計生干部劉振華透露，有一段時間當(dāng)?shù)孛總�鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨6個“一票否決”：除了通常情況下安全生產(chǎn)、計劃生育和綜治工作之外，結(jié)合全局性的階段性工作，行政效能建設(shè)、城鄉(xiāng)清潔工程以及“兩基”迎國檢工作都被納入了“一票否決”考核之列。

　　每一個大的“一票否決”，還要分解為多個小指標(biāo)。如計劃生育，考核指標(biāo)包括新出生人口計劃生育率、二孩計劃生育率、多孩率、統(tǒng)計合格率、區(qū)間長效避孕節(jié)育率等近10項考核指標(biāo)，其中責(zé)任狀明確征收社會撫養(yǎng)費(fèi)、人口出生控制率等四項控制指標(biāo)只要突破一項，當(dāng)年的計生工作就會被“一票否決”。

　　廣西玉林市委常委、市組織部部長莫一平認(rèn)為，壓擔(dān)子可以轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效能，但下達(dá)任務(wù)之前應(yīng)對實(shí)際完成能力進(jìn)行科學(xué)評估，以免脫離基層實(shí)際。

　　“目標(biāo)管理、量化考核是必要的，但過度加壓并不科學(xué)”，廣西社科院鄧小平理論研究中心原主任曾德盛分析說，這容易誘發(fā)基層工作走樣。

　　江蘇省溧陽市市委書記高清認(rèn)為，目前社會上認(rèn)為公務(wù)員太多了，但相對縣域要承擔(dān)的管理事項，公務(wù)員不是多了而是少了，特別是社會管理領(lǐng)域的人手嚴(yán)重不足。

　　他認(rèn)為，要解決這一問題，主要出路是科學(xué)界定政府職能，該增的就增。同時，職能調(diào)整也很必要。比如針對警力配備不足，就要靠改進(jìn)方法。過去交警不管治安，管車不管人，而治安警察不管交通，管人不管車，單位警力效能低。現(xiàn)在一些地方各警種之間互相承擔(dān)復(fù)合職責(zé)，交警也要抓小偷，治安警也上路疏通交通，社區(qū)警既管治安又管調(diào)解，這就“放大”了警力，一定程度上緩解了人手不足的問題。

　　條塊分割依然難解

　　至今，條塊分割、多頭管理的行政管理痼疾在基層依然明顯，嚴(yán)重影響了基層行政管理的有效性、及時性、權(quán)威性。

　　前兩年廣西北海市沿海地區(qū)一些外來工看上了低投入、高回報的摸螺行業(yè)，無序發(fā)展致使?jié)摬睹�螺與淺海養(yǎng)殖摩擦加劇。事后調(diào)查表明，從職能上這一行業(yè)管理分屬海域捕撈、養(yǎng)殖、海上治安3塊管理，至少包括海洋、水產(chǎn)、海監(jiān)、漁政港監(jiān)、海警、邊防等部門，分屬土地、農(nóng)業(yè)、交通、公安、軍隊不同系統(tǒng)，其中又有國家、省(自治區(qū)、直轄市)派駐機(jī)構(gòu)與地方政府職能交叉。

　　但似乎又沒有一個部門可以管理到位，海洋部門認(rèn)為海域應(yīng)該有償使用，水產(chǎn)部門和地方政府則認(rèn)為沿海漁民“靠海吃海”，應(yīng)該劃出自由趕海區(qū)；海洋部門核發(fā)了《海域使用證》，海警、邊防反映由于標(biāo)識不明，不清楚養(yǎng)殖場許可范圍；海警負(fù)責(zé)海上110接警，但沒有處罰權(quán)和偵查權(quán)，案件要移交邊防派出所，往往因證據(jù)不足造成辦案脫節(jié)。

　　實(shí)際上在廣大沿海地區(qū)，“如何管好這片海”為行政管理出了個大難題。一些基層干部反映，“疊床架屋”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不僅不能有效處理海洋環(huán)保問題，還因為互不通氣、“趨利避難”，導(dǎo)致管理空白，往往是這邊有事堵一下，那邊有事堵一下，執(zhí)行效率不高。

　　高清分析說，改革政出多門，基層的著力點(diǎn)之一是整合執(zhí)法體制。當(dāng)前“大蓋帽”太多，市場監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)被分割得很厲害，每頂帽子下面多少存在部門利益，結(jié)果有權(quán)有利的事就多做，而沒權(quán)沒利的事就少做。執(zhí)法體制整合問題還沒有引起足夠重視，因此實(shí)踐層面的經(jīng)驗不多，應(yīng)成為下一步改革的發(fā)力點(diǎn)。

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