行政處罰“同案不同罰、合法不合理”等現象，一直為老百姓所關注。如何確保行政處罰既合法又合理？2008年將在全國全面推行的行政處罰自由裁量權基準制度，讓人們看到了希望——

　　“老朋友，請幫個忙，我的車有10個月沒交養路費，滯納金交一點，罰款就免了吧!”

　　“老兄啊，單位剛剛對執法做進一步規范，沒有充分的理由，誰也無權減免!”

　　這是福建漳州公路稽征處辦公室副主任寧群近日與一位朋友的對話。寧群所說的“無權減免”，指的是從2007年10月1日起，漳州公路稽征處細化行政處罰自由裁量標準。該不該罰，罰多少，一目了然，用不著“討價還價”。

　　像漳州一樣，全國許多地方和部門，都在進行細化行政處罰自由裁量標準。據國務院法制辦有關負責人介紹，我國現行有效法律、行政法規中，涉及行政處罰條款的占95%以上，授予行政機關處罰自由裁量權的條款有90%以上。從2008年開始，我國將全面推行行政處罰自由裁量權基準制度，對行政處罰自由裁量權細化規范。

　　彈性過大：

　　“人情案”“態度案”時有發生

　　河南鄭州的張先生和王先生，分別因貨車超限行駛被查處。接受處罰時，兩人碰在了一起，處理結果卻令王先生郁悶不已：張先生被罰1000元，而自己卻要被罰10000元！

　　王先生猜疑：“憑啥罰我這么多？肯定是張先生和執法那人有關系。”

　　猜疑歸猜疑，但王先生拿執法人員沒轍。因為按現行法律規定，這種擅自超限情況可處30000元以下罰款，執法人員對王先生開出的處罰合法。從1元到30000元這樣大的罰款彈性，是現行法律賦予執法人員的行政處罰自由裁量權。

　　現行法律規定中，這樣過大彈性的處罰自由裁量權，還真不少。比如對虛假宣傳，罰款額就是1萬元以上20萬元以下。個別執法人員故意先按上限罰款，隨著說情人找來，執法者就不斷地“給面子”，最終罰1萬元了事。

　　“當你挨罰時，首先想到的是什么？”記者就此問題作了一個隨機調查，回答結果前兩位的分別是：找熟人說情少罰點、態度好點免挨重罰。

　　據不完全統計，我國現行有效法律、行政法規800多部，現行有效的地方性法規、地方規章及部門規章約13000件左右。其中，涉及行政處罰條款的占85%以上，授予行政機關處罰自由裁量權的條款有90%以上,且處罰裁量條款用詞高度“彈性”、“含混”。

　　“處罰不公、處罰創收、裁量權運用不當、拖延履行法定職責，是行使自由裁量權時存在的主要問題”，國務院法制辦有關工作人員表示，行政執法人員在行使處罰自由裁量權時，容易受到行政干預、經濟利益、情感情緒及能力素質的影響，加之自由裁量權彈性又大，導致“同案不同罰”、“合法不合理”、“人情案”和“態度案”的情況屢屢發生。

　　基準制度：

　　細分罰款檔次控制自由度

　　四川省德陽市一家化學公司近日收到一份罰款3萬元的環境處罰決定書，公司副總經理鄒某認為“處罰比較恰當，完全能接受”。這是德陽市環保局出臺《環境保護系統量化行政處罰自由裁量權的規定(試行)》后，查處的首宗環保案件。該規定根據環境違法行為情節，將對環境違法行為的罰款劃分為“輕微、較輕、一般、較重、嚴重”5個檔次，罰款數額也相應確定了5個“小格格”，當事人自己就可對號入“座”。

　　國務院法制辦有關工作人員說，行政處罰自由裁量權基準制度主要由兩部分組成：一是劃分階次和基準，二是制定階次適用規則。

　　2007年7月，國務院召開全國市縣政府依法行政工作會議，明確要求推行行政處罰裁量權基準制度。記者從國務院法制辦了解到，對這一制度，我國一些地方、部門已作了積極探索：

　　2007年7月，《北京市人民政府關于規范行政處罰自由裁量權的若干規定》出臺。目前，北京市1/3以上部門拿出了統一細化尺度；

　　在河南省鄭州市，行政執法部門目前已將自由裁量的2804件罰款項目一一細化，建立罰款自由裁量階次制度，并要求在行政處罰決定書中說明……

　　基準制度的實施，讓老百姓省事，也讓一線執法人員執法更踏實。北京市一名城管執法人員說，涉及到罰款，過去只能憑經驗，只要不太出格就行。現在各檔處罰條件都寫得明明白白。“該教育的教育，該罰款的罰款，我們心中有數，當事人也不再猜疑，處理起來順暢多了。”

　　全面推進：

　　不得不面對的幾道“坎”

　　規范行政執法自由裁量權，是2008年各級政府推進行政執法責任制的一項重點內容；而全面推行行政處罰自由裁量權基準制度，無疑是重中之重。

　　采訪中，一些先行探索基準制度的地方政府法制機構工作人員表示，要完全做到“過罰相當”，還有幾個“坎”要過：

　　與傳統執法觀念的博弈。基層法制機構工作人員反映，個別單位對規范行政處罰自由裁量權不以為然，他們堅持認為，自由裁量權的存在就是給執法人員的權力，不能“一刀切”,甚至出現地方保護。

　　法律“瓶頸”問題。從目前行政處罰自由裁量權基準制度來看，其裁量標準均屬其他規范性文件。按照行政訴訟法的司法解釋，法院審理行政案件可以在裁判文書中引用合法有效的其他規范性文件。但從實踐來看，其中的很多標準很難成為法院審判適用的依據。同時,如果沒有明確行政處罰自由裁量權基準制的權限,還可能造成各地標準不一。

　　人為因素依然存在。有人認為，不管怎么細分，只要有幅度，就不能完全避免人為因素，不如干脆采取罰款定額制。鄭州交警就把“機動車交給未取得機動車駕駛證的人駕駛的”違法情況，規定定額罰款1500元。而按道路交通安全法，此種情況應處200元以上2000元以下罰款。雖然這一做法值得商榷，比如定1500元的標準是否過高，但對防止“人情案”確能起到一定作用。

　　監督機制缺失。一些法制機構工作人員表示，規范行政執法自由裁量權是行政機關的自我限權、自我約束,盡管做了很多探索,也下了很大決心，但執行監督制約方面的法律尚屬空白。就行政處罰裁量權而言，法律未提供避免執行走調或不作為的監督保障機制。

　　對此，國務院法制辦相關負責人明確表態，一項新制度的出現，難免會遇到各種各樣問題。針對問題，解決問題，就是工作的努力方向。同時他也表示，行政處罰自由裁量權基準制度，只是規范行政處罰的一個方面。如何讓行政處罰更規范、更公平、更合理，國務院法制辦還有一系列的舉措。(記者 黃慶暢)